В последнее время нередко можно услышать, как люди из северных областей страны, побывавшие в сельской местности Туркестанской области, к примеру, в Сарыагашском районе, выражают свое неподдельное удивление при виде густонаселенного села.
«Иногда проезжаешь мимо аулов, расположенных одно за другим на протяжении многих километров пути, и видно, что жителей везде очень много».
Их удивление понятно — на севере население уже много лет сокращается, и заметно это, прежде всего, на примере сел, которые одно за другим официально признаются «упраздненными и исключенными из учетных данных».
Наверное, не очень большое количество людей в Казахстане знают и осознают, каких гигантских размеров достигли некоторые села Туркестанской области. Например, по оценкам местных районных администраций, население села Карабулак в 2018 году превысило 47 тысяч человек, население села Аксукент — свыше 32 тысяч человек, население села Шубарсу — свыше 21 тысяч человек. А в целом в области есть около 50 сел, население которых превышает 10 тысяч человек.
На приведенных ниже диаграммах (Рисунок 1 и Рисунок 2) хорошо видна динамика распределения сельского населения Южно-Казахстанской и Северо-Казахстанской областей.
К 2009 году более половины (56%) всего сельского населения Южно-Казахстанской области проживало в селах с населением свыше 10 тысяч человек.
Наибольший рост численности населения (в процентах к предыдущему периоду) произошел именно в селах с населением свыше 10 тысяч человек, здесь за десять лет население выросло на 60% (Рисунок 3). Это связано прежде всего с отсутствием в таких селах стабильного оттока населения в городскую местность, как это происходит в обычных селах.
Чтобы представить значение подобных масштабов, можно сравнить их с городами Северо-Казахстанской области, экономика которой тоже имеет преимущественно сельскохозяйственную направленность. В Северо-Казахстанской области есть всего 5 городов, численность населения 4 из них в 2018 году была существенно меньше больших сел южной области: Тайынша — 11,501 человек, Булаево — 7,742 человек, Сергеевка — 7,686 человек, Мамлютка — 6,866 человек.
Возникает закономерный вопрос: почему в стране одновременно существуют города с населением менее 10 тысяч человек и села с населением в несколько десятков тысяч человек?
При этом решения относительно статуса населенного пункта, его администрирования и границ являются частью единого плана развития территорий. Ведь решения принимаются на уровне центра. Ответ власти будет ожидаемый — для получения статуса города населенный пункт должен соответствовать следующим критериям:
- численность населения населенного пункта должна превышать 10 тысяч человек;
- 2/3 населения должны составлять работники, занятые на несельскохозяйственных предприятиях, и члены их семей.
В результате мы имеем много сел, где численность населения уже перевалила за 20 тысяч человек, но их местное государственное управление и планы развития такие же, как в любом в случае с селами в две-три тысячи жителей.
Главные вопросы
Конечно, главный вопрос не в статусе населенного пункта — город или село. Более важными являются следующие вопросы:
- Каким видит будущее сверхбольших сел наша власть?
- До каких размеров будут расти села?
- До каких пор они будут управляться акимами сельских округов, пусть даже с несколько увеличенным штатом аппарата?
Но прежде чем попробовать дать ответы на эти вопросы, следует объяснить, почему проблема статуса и размерности населенных пунктов так важна.
Во-первых, для решения проблем сверхбольших сел есть необходимость реформирования государственной земельной политики, которая проявилась раньше и острее именно в сверхбольших селах. Сложившаяся система земельных отношений сейчас не отвечает вызовам, обнаруженным в этих селах. На дальнейшее развитие сверхбольших сел в плане земельной политики влияют следующие факторы.
Первый фактор — в сильно разросшихся селах более остро ощущается вопрос нехватки земли сельскохозяйственного назначения. Прилегающих земель, которые можно использовать для сельского хозяйства (посевные, пастбища, сенокосы), не хватает для того, чтобы обеспечить занятостью увеличивающееся население. Стандартной для сельских округов площади сельскохозяйственной земли явно недостаточно селам с населением в несколько десятков тысяч человек. Без земли сельскохозяйственного назначения экономика сверхбольших сел перестает быть чисто аграрной.
Второй фактор — в сверхбольших селах наблюдается острая проблема нехватки земли для жилищного строительства. В какой-то момент оказалось, что местные власти больше не могут предоставлять местным жителям участки под строительства жилья. Сейчас в стране действует мораторий на выделение земельных участков, но, по словам представителей местной власти, в сверхбольших селах эта проблема актуальна уже давно. В таких селах давно назрела необходимость строительства многоэтажных квартирных домов.
Другой важной особенностью сверхбольших сел является структура их рынка труда. Сельское хозяйство не может создавать спрос на рабочую силу, который удовлетворял бы предложение, производимое быстро растущим населением. Поэтому рынок труда в сверхбольших селах заметно отличается от того, который характерен обычным селам. В результате сверхбольшим селам характерно развитие несельскохозяйственных отраслей экономики — мелкое производство, торговля, услуги.
Есть еще ряд специфических вызовов, которые можно обнаружить в сверхбольших селах:
- сельская модель местного государственного управления не соответствует масштабам населения
- более высокая пространственная мобильность населения (маятниковая миграция)
- более выраженное социальное неравенство
- большая нагрузка на социальную инфраструктуру.
Какова роль демографии?
Корнем указанных вызовов являются демографические процессы — стабильно высокий прирост населения и слабый по сравнению с обычными селами отток.
Экономисты Всемирного Банка в своем исследовании, посвященном урбанизации в странах Центральной Азии, приходят к выводу, что в настоящее время этот процесс проходит свою раннюю, первую стадию. На ней происходит трансформация сельской экономики в городскую, в основном аграрной экономики в индустриальную.
Продолжая наращивать численность населения, сверхбольшие села будут приобретать все больше черт малых городов, подобно тем, которых немало в Туркестанской и Алматинской областях. Они смогут предоставлять сельским жителям деятельность вне сельского хозяйства, позволят занимать те ниши, которые не может заполнить ближайший большой город. Но те черты города, которые зависят от воли и возможностей государства, останутся по-прежнему сельскими, это в первую очередь инженерная инфраструктура — канализация, центральное отопление, а также некоторые объекты социальной инфраструктуры.
Направление и темпы развития сверхбольших сел могут принести как пользу, так и трудности местной экономике, местным властям, и, самое главное, местному населению. В условиях нашей политической системы и зависимости от трансфертов из республиканского бюджета развитие сверхбольших сел будет во многом зависеть от подхода властей к этой проблеме.
Но, похоже, что у казахстанских властей нет четкого плана развития сельских населенных пунктов, население которых перевалило за два-три десятка тысяч и продолжает расти дальше. В госпрограммах отсутствует отдельный подход к развитию сверхбольших сел. Государство видит в феномене сверхбольших сел в первую очередь политические риски и вызовы, а не экономические закономерности и перспективы.
Так, по мнению некоторых экспертов из Шымкента, которые поделились своим мнением в автором этой статьи, село Карабулак Сайрамского района Туркестанской области, где проживает почти 50 тысяч человек, с высокой вероятностью останется селом. Население этого населенного пункта почти полностью составляют этнические узбеки, и статус города, по мнению властей, может обернуться основанием для выдвижения требований каких-то особых условий в местном управлении.
Другим подобным примером является село Шелек Алматинской области с населением свыше 30 тысяч человек. Здесь большинство населения — уйгуры. В 1997 году Шелек потерял статус районного центра. В данном случае также есть основания полагать, что государственная политика межэтнических отношений определяет статус населенного пункта.
Выводы
Власти, центральные и местные, в настоящее время рассматривают сверхбольшие села как трудоизбыточные населенные пункты. Избыток рабсилы ведет к высокому уровню безработицы, бедности и, как следствие, риску распространения протестных настроений.
Казахстанские власти считают, что на фоне сокращающегося населения северных областей (данные регионы считают трудодефицитными) эта неравномерность расселения требует прямого вмешательства государства посредством стимулирования миграции с юга на север, и даже из одних районов области в другие. В стране приняты специальные программы, в рамках которых в северных областях собирается информация о наличии вакансий, и эти данные потом распространяют через местные центры содействия трудоустройству в южных областях. Однако данная политика пока не показывает свою эффективность.
Таким образом, анализ текущей государственной политики показывает, что государство не поддерживает тенденцию концентрации населения, а напротив, пытается рассеять увеличивающуюся плотность населения.
Данная политика противоречит естественному процессу урбанизации, концентрации экономической активности.
Такая политика свидетельствует о том, что власти ставят политическую предосторожность выше экономической разумности.
Что можно рекомендовать нашим властям, чтобы извлечь выгоду из роста сверхбольших сел, а не осложнять ситуацию игнорированием?
- Следует начать всерьез изучать феномен сверхбольших сел юга страны, и признать особый вектор развития некоторых из них — есть все основания ожидать их превращения в урбанизированные поселения.
- Властям нужно спешить с реформированием земельной политики, которая давно не отвечает требованиям нынешней стадии развития сельской экономики.
- Властям следует отказаться от политики стимулирования миграции из «трудоизбыточных» районов в «трудонедостаточные». На данной стадии развития экономики страны важно поддерживать естественный процесс увеличения плотности населения на территориях вокруг самых крупных городов, какими в Казахстане являются Алматы и Шымкент. Как показывает опыт последних двух десятилетий, стимулирование миграции вопреки естественным миграционным потокам и образцам расселения оказывается напрасной тратой усилий и не достигают поставленных целей.
