Президент Касым-Жомарт Токаев в своем первом послании народу Казахстана в сентябре 2019 года высказал идею о необходимости оценки населением деятельности местной власти. Он говорил о системе оценки населением эффективности работы местной власти путем опроса или онлайн-голосования в качестве пилотного проекта.
“Если в результате опроса или онлайн-голосования более 30% жителей считают, что аким города или села неэффективен – это основание для создания администрацией президента специальной комиссии с целью изучения возникшей проблемы с внесением соответствующих рекомендаций”, – привел пример глава государства.
В рамках данной статьи обсуждается не политический аспект вопроса, а технический – те проблемы, которые могут возникнуть на пути реализации этой инициативы. Какие плюсы и минусы есть у этого формата? Насколько этот метод релевантен для принятия политических решений?
Трудности социологов
Для получения релевантных данных, применимости данных при проведении опроса общественного мнения, в первую очередь должны быть соблюдены главные условия проведения самого процесса – исследования общественного мнения. Речь идет об обеспечении анонимности данных участников исследования и соответствии выборочной совокупности генеральной совокупности. То есть важно, чтобы в исследовании принимали участие граждане по специально разработанной выборке. Тогда как предлагаемое решение – когда оценки выставляют посетители специального сайта, может повлечь очень большую ошибку выборки. Такая модель открывает возможности для давления на участников опроса со стороны акиматов или контролирующего органа и прочих манипуляций.
Стоит вспомнить самую главную ошибку, на которую традиционно указывают, когда пытаются объяснить важность обеспечения репрезентативной выборки. Это история скандала вокруг американского журнала «Литературный дайджест», когда в 1936 году журнал в очередной раз провел опрос общественного мнения о вероятных результатах грядущих президентских выборов в США и при огромном числе опрошенных ошибся в предсказании победителя. Опрос проводился среди зарегистрированных автовладельцев и пользователей телефонов, которые отличались более высоким доходом в отличие от остального населения страны.
Во всех регионах РК имеются информационно-аналитические службы и центры, собирающие интересующую руководство регионов информацию. Однако далеко не везде обеспечивается регулярность проводимых исследований, необходимый уровень методологической и методической базы, а также такое важное условие, как степень независимости измерений. К ограничителям в подходе к оценке путем опроса относят сложность получения объективной социологической оценки вследствие опасения опрашиваемых о возможных последствиях опроса, даже в условиях гарантий анонимности.
Трудности субъективного характера
К трудностям при оценке местной власти только на основе опроса населения относят и вероятность необъективности оценок самих граждан – участников опроса. Учитывая, что объектом и субъектом управления являются люди, необходимо учитывать не только объективные обстоятельства, но и субъективные, прежде всего, социально-психологическое восприятие деятельности органов власти. Под влиянием разных факторов (неудачного в прошлом опыта, личной неприязни к представителям местной администрации, зависть) могут быть выставлены заниженные оценки. Также оценки населения могут быть спровоцированы определенными действиями тех или иных заинтересованных политических сил.
В опросе важно учитывать и эффективность участия самих граждан, уровень их правовой грамотности; активности гражданской позиции, и в целом уровень культуры гражданского общества. Это необходимо для достижения объективности результатов мониторинга общественного мнения, недопустимости подмены объектов в оценке респондентами, и в целом развития их правовой грамотности.
Трудности с информированностью
Важная проблема – уровень информированности граждан о тех проектах, которые реализуются в регионе. Могут ли граждане дать адекватную оценку результативности и эффективности органов местной власти? Насколько хорошо они осведомлены о компетенциях и полномочиях представителей местной власти?
Эффективность деятельности органов местной власти определяют исходя из количественного соотношения целевым образом израсходованных ресурсов (финансовых, трудовых, информационных и др.) и результатов регионального управления. Но что граждане в действительности знают об объемах затрат (бюджетных, кадровых и иных), а также о параметрах или показателях, которые могли бы дать четкое, измеримое понимание эффективности реализуемой политики местными властями?
То же самое можно сказать и о таком критерии оценки, как результативность управления, или степень достижения заданного результата властно-управленческой деятельностью (например, достижение стратегических ориентиров развития области в соответствующем году). Исходным условием корректной оценки результативности является информированность граждан об ожидаемых результатах, которые фиксируются в различных стратегиях, программах, проектах, частных решениях исполнительной власти.
Будут ли граждане при опросах учитывать, что эффект развития и функционирования реализуемых проектов проявляется в отдаленном будущем? Поэтому целесообразно производить оценку эффективности не только по результатам, но по текущим результатам и по качеству деятельности.
Сюда же можно отнести и трудности, связанные с низкой информированностью граждан о предмете их оценке, полномочиях, компетенции местной власти. Поскольку большое значение имеет и то, что в сознании большинства респондентов нет понимания относительно полномочий и их разграничения между местными и центральными органами исполнительной власти, поскольку оценка выставляется состоянию всей сферы и объектов ее инфраструктуры. Это особенно важно, потому что значительная часть действий местных властей регламентируются на центральном уровне.
Не решение, но проблема
Учитывая все перечисленные вопросы, напрашивается один вывод: опрос, как метод определения эффективности местной власти в современном Казахстане представляется больше проблемой, нежели решением.
Инициатива может повлечь дополнительные бюджетные расходы, но не привести к желаемому результату, и, напротив, усилить отчуждение общества от власти.
В долгосрочной перспективе проведение социологических опросов может повлечь за собой риск проявления так называемого «стратегического поведения». В результате такого поведения происходит рост интенсивности деятельности без улучшения конечных результатов. Эта стратегия, которую условно называют стратегией «снятия сливок». Концентрация на отдельных индикаторах эффективности будет подавлять достижение лучших результатов. Соответственно, при проектировании системы показателей и критериев оценки эффективности важно учесть проявление «стратегического поведения», а также своевременно обнаруживать возможность его проявления и вносить соответствующие изменения в систему индикаторов.
Мировой опыт свидетельствует, что опросы вполне успешно используются в качестве инструмента, позволяющего определять эффективность – в том числе и местной власти. Этот путь является достаточно показательным в силу того, что граждане, буквально «на себе» могут оценить деятельность руководителя проживающие в оцениваемом ими регионе. Данный метод оценки эффективности деятельности местной власти может использоваться и в Казахстане, тем не менее, в учет должны быть взяты все трудности, которые возникнут при использовании данного метода обратной связи.
Граждане должны быть информированы о том, какую именно работу местной власти они оценивают, какие сферы и участки подотчетны оцениваемыми ими акимам и исходить также из понимания того, как долго тот или иной руководитель области находится на занимаемой должности. Определяющее значение для применимости полученных данных также будет иметь обеспечение необходимого уровня методологической и методической базы проведения исследований, независимости измерений.
Необходимо избежать попадания в ловушки субъективизма и манипулирования. Потому многие исследователи настаивают на разработке интегральной (общей) оценки, которая бы базировалась не только на измерении удовлетворенности населения, но и включала в себя и количественные и качественные показатели. Интегральная оценка должна осуществляться на основе комплексной оценки, включающей сравнительный анализ на основе статистических показателей, экспертную оценку на основе критериев и степень удовлетворенности населения по отдельным предметам и в общем.
Субъективизмом могут страдать и эксперты, которые в своем большинстве не отслеживают ситуацию в регионах. Большое значение будет иметь и подбор высококвалифицированных экспертов, владеющих пониманием ситуации в регионах.
Интегральный показатель – институциональная эффективность – объединит количественные и качественные показатели, будет учитывать субъективные и объективные факторы, соотношение цели и средств управленческой деятельности, сиюминутную результативность и отдаленные социальные последствия принятия и реализации решений.
Social Media