Маргарита Бочарова, иллюстрации Аслана Сеита
После кризисного 2020-го казахстанское правительство готовится приступать к реализации «Дорожной карты занятости-2021». В новый план власти не планируют включать проекты, предусматривающие «работы с меньшей продолжительностью занятости». По словам министра труда и социальной защиты Биржана Нурымбетова, для эффективного решения вопросов занятости в республике необходимо ежегодно создавать 600 тысяч постоянных рабочих мест. Предыдущая программа ДКЗ-2020 обеспечит лишь шестую часть от этого количества — программа была нацелена, прежде всего, на организацию 240 тысяч рабочих мест на период ремонтно-строительных работ. Логику и практику субсидирования государством временных рабочих мест мы обсудили с работодателями, госорганами и отраслевыми экспертами.
Лишние люди и завышенные цифры
«Акимат поручал: “Вы сходите в центр занятости, с каким-то там сотрудником встретьтесь”. Мы подходим, говорим: “Есть люди? Давайте людей!”. А у них нет людей. Ни одного человека они не могут найти практически, — рассказывает Нурасыл (имя изменено по просьбе героя), директор небольшой строительной компании. — И мы сами находим. И когда мы уже находим людей, они просят: “Проводите через нас, якобы мы вам нашли их”. И да, все формально на бумаге проводили через центр занятости».
Компания Нурасыла входит в число двух сотен предприятий, которые участвовали в реализации 226 инфраструктурных проектов по городу Алматы в рамках «Дорожной карты занятости-2020». Бюджет антикризисного плана — порядка 104 млрд тенге, после освоения которых постоянные рабочие места должны получить 1,9 тысяч безработных алматинцев. Таким образом, каждое постоянное рабочее место фактически обойдется бюджету почти в 55 млн тенге. Такие феноменальные затраты демонстрируют справедливость выводов американских экономистов: «…объем расходов, выделяемый на такого рода стимулирующие программы занятости, оказывается непропорционален их эффекту».
Вместе с тем, за девять месяцев 2020 года на субсидируемые государством временные рабочие места трудоустроили 19 тысяч горожан, сообщает акимат. В половине из этих случаев посредником между безработным и работодателем якобы выступил городской центр занятости. Нурасыл же настаивает на неэффективности такой системы найма людей и рассказывает о том, как власти стремятся увеличить количественный охват безработных: «На объект по объему требовалось, скажем, 10 или 20 человек. Больше не нужно, пусть ребята зарабатывают: они в срок укладываются, качество дают. А у акимата в дорожной карте на этот же объем заложено чуть ли не 40-50 человек, и вот они говорят: “Давай-давай ставь людей”. А мы в ответ: “Зачем лишних людей ставить? Чтобы люди копейки заработали?”». Нижний порог зарплаты по «Дорожной карте занятости» без необходимых вычетов — 85 тысяч тенге.
Проблему гонки за показателями не отрицают и в Центре развития трудовых ресурсов (ЦРТР) министерства труда и социальной защиты населения. Президент центра Даулет Аргандыков отметил «несколько случаев, когда органами занятости в целях увеличения показателей охвата участники программы направляются несколько раз на одни и те же активные меры занятости».
Соискатели, обращавшиеся в центры занятости, тоже не склонны идеализировать эффективность этих структур. Небольшой онлайн-опрос столичной молодежи, проведенный в 2019 году исследователем Анной Альшанской, показал, что в каждом третьем случае респондент отмечал или чрезмерный бюрократизм, или низкую компетентность и незаинтересованность сотрудников центра занятости в трудоустройстве безработных.
Любопытно, что ограниченность своих возможностей в казахстанских реалиях понимают и в самих центрах занятости. Сотрудники центров, опрошенные в ходе изучения проблемы неформальной занятости молодежи в моногородах, признавались, что в большинстве случаев главным работодателем выступает государство. По информации ЦРТР, в 2019 году 42% участников молодежной практики проходили ее именно в госсекторе. «Судя по ответам представителей профильных структур, рабочие места в госорганах часто создавались только ради госпрограммы, а не из-за реальной нужды», — пишут авторы исследования про моногорода. Один из них, социолог Серик Бейсембаев, считает, что при оценке госполитики в сфере занятости не стоит ориентироваться на количественные охваты и освоенный бюджет.
Работа хорошая, плохая и фиктивная
«Нужны измерители, которые позволяют получить качественную обратную связь от участников программы и оценить результат в динамике. Проблема в том, что общественные работы, социальные рабочие места и молодежная практика — это разные компоненты одной громоздкой госпрограммы в сфере занятости. Эти направления никак не согласованы между собой, а сама задача упрощена до найма работников на выделяемые вакансии», — подчеркивает Бейсембаев.
Одним из качественных индикаторов, о которых говорит исследователь, является, например, доля безработных, для которых временные рабочие места трансформировались в постоянные. Согласно оперативным данным ЦРТР за 10 месяцев 2020 года общий процент постоянного трудоустройства после временной занятости составил 29% (для Алматы — 3%). В докризисное — благополучное с эпидемической точки зрения — время показатель был немного выше: за весь период реализации госпрограммы «Енбек» 35% человек, завершивших работу на временных рабочих местах, были трудоустроены на постоянной основе.
При этом доля постоянно трудоустроенных значительно разнится в зависимости от направления: в 2020 году 43% участников молодежной практики были трудоустроены на постоянное рабочее место, по направлению «социальные рабочие места» на постоянную работу перешли 66% участников, по направлению «общественные работы» — 25%, отмечают в ЦРТР. «Наименьший эффект у нас в малом бизнесе, для которого процедуры организации субсидируемых рабочих мест могут быть усложнены отчетностью, либо просто не хватает определенной информации», — комментирует Аргандыков факторы, сдерживающие рост постоянного трудоустройства.
Предприятия реального сектора экономики, получая «письма с информацией» из центров занятости, действительно не сильно заинтересованы в том, чтобы на них отвечать. Альшанская в этой связи призывает обратиться к зарубежному опыту, где с целью поддержки найма молодых специалистов к работодателям применяются различные стимулы в виде субсидий и налоговых льгот. Пока же никаких налоговых послаблений нет, некоторые предприниматели извлекают выгоду из госпрограмм занятости как могут. Только в 2018 году Генеральная прокуратура привлекла к уголовной ответственности 120 работодателей за фиктивное трудоустройство. Всего же надзорный орган тогда докладывал о 766 подобных фактах.
«Наиболее проблемной была реализация социальных рабочих мест, потому что бюджетные средства выделялись непосредственно работодателю», — говорит глава ЦРТР. В результате, предприниматели оформляли к себе умерших, инвалидов, работников других организаций или своих бывших сотрудников, могли не делать пенсионных отчислений или задерживать заработную плату. О «недобросовестном отношении» к себе исследователям, в частности, рассказывали молодые люди, принимавшие участие в проекте «Жасыл Ел» — за 15 лет более 300 тысяч школьников и студентов были охвачены сезонными работами.
Контроль сейчас, диверсификация — в будущем
Случаи неуплаты обязательных пенсионных отчислений, судя по ответу акимата Алматы на запрос, власти фиксируют и сегодня. «Со временем таких нарушений становится все меньше и меньше. Для этого были предприняты определенные меры как в части бизнес-процессов, так и с помощью IT решений», — комментирует Аргандыков. О том, как эти меры работают на практике, редакции рассказала Захира Бегалиева, директор Центра развития компетенций «ITeachMe».
Как глава общественного фонда, занимающегося обучением людей с инвалидностью IT-специальностям, она по возможности также предоставляет им рабочие места в рамках договоренности с центром занятости. Последний строго мониторит ситуацию: «Нашим работникам из центра занятости практически через день звонили и спрашивали. А еще они приходят проверять в 17:45, чтобы увидеть, действительно ли ребята работают», — рассказывает Бегалиева. Она верит, что в последнее время масштабы фиктивной занятости сократились из-за неусыпного контроля со стороны государства. Не так давно, например, фонду пришлось оправдываться за неожиданный пенсионный взнос, поступивший на счет одного из сотрудников от работодателя, задолжавшего молодому человеку деньги еще полтора года назад.
В остальном денежные отношения между работником и работодателем в случае «ITeachMe» сведены к минимуму. «Деньги центром занятости перечисляются напрямую работнику. Мы даем сведения о зарплате, и центр занятости отчисляет и в пенсионный фонд, и все необходимые налоги. НПО в данном случае — просто потребитель физического труда, а финансы идут мимо нас. И это, наверное, очень хорошо, потому что прозрачно», — поясняет Бегалиева. Исключение коррупционных рисков при этом не отменяет основного «минуса» рассматриваемых мер содействия занятости — их временный характер. Общественница сетует на то, что в новом году ей уже, скорее всего, не позволят принять на работу тех, кого в 2020-м она обучила всем необходимым для нее навыкам.
Экономист Данияр Молдоканов в этой связи напоминает, что практика создания государством временных рабочих мест «имеет смысл только в контексте предоставления опыта молодым специалистам». Едва ли низкоквалифицированная работа по благоустройству двора или ремонт здания госоргана способны украсить резюме и способствовать повышению качества новоиспеченного участника трудовых отношений.
«Необходимо, чтобы такие рабочие места создавались с высокой диверсификацией по профессиям, — уверен независимый исследователь. — Теперь, когда у государства есть единая база соискателей, оно может установить определенную квоту и привлекать из базы, к примеру, 20% рабочей силы. Тогда был бы и стимул у выпускников регистрироваться в качестве безработных, чтобы получить возможность трудоустроиться по своей профессии в государственную или квазигосударственную структуру».
«В целом должен быть пересмотрен дизайн госпрограммы занятости, включая ее отдельные направления. Вместо одной программы я считаю нужно запустить несколько узконаправленных проектов», — продолжает ход мыслей коллеги Бейсембаев, также делая акцент на молодежной практике. По его мнению, организация работы с личным ментором может быть гораздо эффективнее существующих для молодых людей механизмов занятости. «Подстраивать меры под целевые группы, а не наоборот» считает необходимым и Аргандыков, признавая факты повторного трудоустройства людей на социальные рабочие места.
Настроение улучшилось
При всех перекосах и недостатках субсидирование государством рабочих мест все же является проверенным способом трудоустроить большое количество безработных. Бейсембаев со ссылкой на данные Министерства труда напоминает: с 2011 по 2018 годы около 440 тысяч человек были направлены на временные рабочие места, и это всего в два раза меньше чем количество людей, устроившихся за то же время на постоянное место работы благодаря программам занятости.
В Казахстане с точки зрения госполитики, субсидируемые рабочие места рассматриваются и как «механизм системного действия», и как прямой антикризисный инструмент. Примером первого подхода является программа «Енбек», второго — «Дорожная карта занятости-2020». На расширение охвата «Енбек» в 2020 году к запланированным 123 млрд тенге добавили еще 50 млрд. ДКЗ-2020 обошлась бюджету в 1 трлн тенге. С учетом потенциала всех госпрограмм, в прошлом году в стране мерами занятости должны были охватить 1 млн 220 тысяч человек. «Предпринятые меры позволили не только не допустить роста безработицы, но и добиться снижения ее уровня», — утверждает глава ЦРТР.
«С точки зрения недопущения роста безработицы и снижения уровня жизни определенных групп населения создание временных рабочих мест является важным социальным инструментом поддержки государства», — соглашается Альшанская. Бегалиева, в свою очередь, подчеркивает, что даже временная занятость способна ободрить человека настолько, чтобы он поверил в свои силы и стал увереннее чувствовать себя на рынке труда. Кроме этого, небольшой, но стабильный доход гарантирует ему возможность взять кредит на такие неотложные нужды как улучшение жилищных условий.
Тем не менее, в отечественном экспертном сообществе трудоустройство на временные рабочие места, как правило, не считают надежным путем к устойчивой занятости. Вмешательство государства в рынок труда и целевой подход к созданию рабочих мест не позволяют безработным казахстанцам качественно трудоустроиться, не мотивируют граждан искать возможности для самореализации. В результате люди застревают в статусе безработных — зато уровень безработицы не превышает условную психологическую отметку в 5%, которая принципиально не меняется последние 10 лет несмотря на ситуацию в экономику.
Между тем, Международная организация труда продолжает призывать правительства развивающихся стран, прибегающих к практике создания временных рабочих мест, к рациональному использованию человеческих ресурсов: «Не менее важно обеспечить, чтобы выбранные инфраструктурные и экологические проекты приносили пользу и устраняли ключевые “узкие места”, которые препятствуют социально-экономическому развитию в целом». Казахстанское же правительство пока предпочитает действовать наоборот и обещает отслеживать социально-экономический эффект уже после реализации проекта, продолжая выделять миллиарды тенге на госпрограммы занятости.
