Президент К. Токаев в Послании от 1 сентября 2020 года озвучил необходимость новой парадигмы социальной политики и поручил приступить к разработке Социального кодекса. Такое решение, по его мнению, было обусловлено размытостью ответственности государства и непониманием гражданами собственных прав.
Стоит отметить, что аналогов Социального кодекса нет ни в одной из стран СНГ, а единичные примеры есть во Франции, Германии и Австрии, и то с присущей им спецификой. Поэтому Казахстан в некотором роде стал первопроходцем.Согласно Общенациональному плану по реализации послания Президента, проект Концепции Социального кодекса планируется внести в Правительство в апреле 2021 года.
Каким должен быть Социальный кодекс, на мой взгляд, и каким его видит уполномоченный орган-разработчик – подходы кардинально отличаются.
Хотели как лучше, а получается как всегда
Поручение Президента дает возможность провести ревизию социальной сферы и систематизировать законодательство, в котором в данный момент может запутаться даже опытный юрист. Ожидания от Социального кодекса можно обозначить такими понятиями: новый общественный договор, четкие границы социальной ответственности государства, эффективный механизм, системный подход.
На деле эти ожидания могут не оправдаться по следующим причинам.
Для реализации этих ожиданий предстоит не только проанализировать весь законодательный массив социального блока, но и синхронизировать его с экономическими параметрами и бюджетными возможностями государства. Задача не на один год работы. Поэтому профильное министерство – Министерство труда и социальной защиты населения (МТСЗН) выбрало наименее энергозатратный путь – свести кодификацию к объединению ряда законов в сфере социального обеспечения и назвать документ Кодексом социального обеспечения. При этом в структуре проекта отсутствуют минимальные социальные стандарты, которые являются ядром социальной политики. Их включать в состав кодекса не планируют.
Другими словами, выбран наиболее узкий, ведомственный подход к предмету регулирования. Речь не идет о новой парадигме социальной политики, о межведомственной координации. Речь идет только о вопросах, входящих в компетенцию одного министерства.
Чем это обусловлено? Одна из причин, это сроки. Времени на разработку концепции дано немного – всего полгода. При МТСЗН сформирована Рабочая группа, за 4 месяца проведено 3 заседания. При этом проекта Концепции еще нет, есть только основные подходы разработчика и альтернативный проект Социального кодекса, подготовленный депутатами Мажилиса.
Другая причина – это сложившийся подход чиновников выполнять поручения руководства страны: главное отчитаться и закрыть поручение. В данном случае стоит задача к апрелю текущего года внести проект Концепции в Правительство (поручение Президента), а уже затем на ее основе сформировать текст кодекса.
Здесь и возникает главный спор о предмете регулирования, т.е. какие вопросы должны найти отражение в Социальном кодексе.
Свято место пусто не бывает
Кодекс по своей сути – это закон. Поэтому чтобы определиться с предметом регулирования, необходимо определить место Социального кодекса в системе законодательства.
В настоящее время в Казахстане действует 19 кодексов, из которых 3 формируют основы социальной политики государства: Кодекс о здоровье народа и системе здравоохранения, Трудовой кодекс и Кодекс о браке (супружестве) и семье. Социальный кодекс призван стать четвертой, и при этом ключевой опорой социальной политики, не подменяя ни один из перечисленных кодексов.
У Социального кодекса свой собственный предмет регулирования. Сейчас его место занимает 17 законов в сфере социальной защиты населения. Но, как известно, целое гораздо больше, чем сумма его частей.
Сам кодекс должен не просто технически, суммарно объединить действующие законы, но и создать новую систему, которая сегодня фрагментарна и запутанна.
Именно этот синергетический эффект призван упорядочить столь сложное и стратегически важное направление государственной политики.
Подходы к предмету регулирования
В настоящее время сформировалось две официальные позиции касательно охвата вопросов, подпадающих под регулирование Социальным кодексом. С обоими подходами мы не можем согласиться по следующим причинам.
Первый подход к кодификации, узкий, продвигает профильное министерство (МТСЗН), считая, что кодекс должно охватывать только сферу социального обеспечения: в обоснование приводится закон «О правовых актах», что кодекс может регулировать только однородные общественные отношения. Поэтому министерство предлагает поменять название – на Кодекс о социальном обеспечении.
Этот подход не учитывает минимальные социальные стандарты, которые должны стать одной из ключевых основ Социального кодекса наряду с социальным обеспечением. Также не предусмотрен и механизм управления социальными рисками – ядро новой парадигмы социальной политики. Важно не только бороться с последствиями социальных рисков, но и предупреждать их задолго до возникновения (пример с социальными выплатами в период пандемии яркое тому подтверждение).
Социальное обеспечение — это лишь часть системы социальной защиты, это форма распределения, гарантирующая гражданам при наступлении неблагоприятных ситуаций, государственную поддержку в виде пенсий, пособий, социальных услуг и иной социальной помощи. Другими словами, социальное обеспечение предоставляется лишь при наступлении определенных жизненных обстоятельств, которые принято именовать социальными рисками, а также на его предоставлении за счет обобществленных финансовых источников (государственный бюджет и внебюджетные фонды).
Из данного подхода выпадают меры социальной защиты, которые государство гарантирует каждому гражданину – прожиточный минимум, минимальную заработную плату и другие минимальные социальные стандарты.
Второй подход отражен в проекте кодекса, подготовленного мажилисменами. Структура этого документа включает также вопросы из сфер труда, здравоохранения, образования, культуры, спорта, жилищно-коммунального хозяйства, экологической безопасности и т. д. При этом только проект особенной части кодекса насчитывает свыше 500 страниц, по сути, это консолидация всего социального блока законодательства в одном кодексе.
Этот подход чересчур широкий и размывает систему законодательства, о которой мы говорили выше. Это абсолютно недопустимо, поскольку культура, спорт, здравоохранение, ЖКХ, образование, наука, труд – это самостоятельные области общественных отношений, которые не могут регулироваться одним кодексом. Здесь мы можем только поддержать включение минимальных социальных стандартов в Социальный кодекс, а их детальное регулирование все же должно сохраниться в отраслевых законах и кодексах.
Терминологическая путаница
При разработке любого законодательного акта необходимо четкое понимание и правильное определение терминологии. Поскольку в процессе применения и толкования норм законов могут возникать коллизии. В Казахстане, начиная с Конституции, заканчивая законами и подзаконными актами, к сожалению, произошла терминологическая путаница. А именно – смешение понятий «социальная защита», «социальное обеспечение», «социальная помощь» и «социальная поддержка».
В экспертном сообществе общепризнанно, что понятие «социальная защита» является более широким, общим, и включает в себя социальное обеспечение, социальную помощь и социальную поддержку. Другими словами, социальное обеспечение – это всего лишь часть системы социальной защиты. Государство защищает не только деньгами и услугами (т.е. обеспечивает граждан, мы это называем социальное обеспечение), но также защищает через установление стандартов и гарантий, социальной поддержки граждан, в том числе, которые не относятся к социально уязвимым. Идея Социального кодекса в том, что каждый гражданин должен находиться под социальной защитой государства. Деятельность социального государства – это и есть социальная защита.
Однако если проанализировать казахстанское законодательство, то мы увидим полный терминологический беспорядок и отсутствие последовательности.
Выводы и рекомендации для разработчиков Социального кодекса
Учитывая требование об однородности регулируемых общественных отношений, предлагается определить в качестве предмета регулирования Социального кодекса – общественные отношения в области социальной защиты населения, которые включают следующие вопросы:
1) социальное обеспечение, в том числе, пенсионное обеспечение, социальная помощь, социальное страхование и социальная поддержка, т.е. здесь касается граждан, с которыми произошли социальные риски;
2) минимальные социальные стандарты – т.е. это то, что касается каждого гражданина, независимо от наступления социального риска;
3) социальная поддержка социально полезных видов деятельности (социальное предпринимательство, волонтерство, благотворительность) и граждан, не относящихся к социально уязвимым категориям (востребованным специалистам, работающим в сельской местности; переселенцам в рамках трудовой мобильности; педагогам и медицинским работникам);
4) система управления социальными рисками, это то, что сегодня разрозненно и не в полной мере работает. В эту систему входит в том числе государственное управление и государственный контроль в области социальной защиты населения, механизм реализации «социального цифрового кошелька» и «цифровой карты семьи».
Кроме того, при разработке проекта Социального кодекса необходимо опираться на международные социальные стандарты и принять меры по ратификации соответствующих конвенций МОТ (№102, 121, 128, 130, 131, 168). Эти социальные стандарты вырабатывались в течение столетия, и являются минимальным необходимым уровнем социальных обязательств государства по отношению к гражданам.
