Урбанизация в Казахстане: неожиданная смена приоритетов

Осенью 2020 года президент страны в своем послании, где политике территориального развития отведено отдельное внимание, говорит: «Новый подход к региональному развитию позволит управлять процессом урбанизации, обеспечить поэтапность «миграционных волн», избежать перенаселенности и социальной напряженности в крупных городах».

Заявленные в послании приоритеты похожи на неожиданное стремление сменить курс: вместо наращивания темпов урбанизации, которая со времени распада СССР практически не сдвинулась с места, предпочтение теперь отдается сдерживанию миграции из сел в города, а урбанизация представляется, как угроза перенаселенности городов. Такая смена приоритетов выглядит неожиданной по двум причинам.

Во-первых, новые приоритеты несколько противоречат Государственной программе развития территорий на 2020-2025 годы, которая был принята менее чем годом ранее, и где одним из главных целевых индикаторов заявлен уровень урбанизации. Согласно этой программе в 2025 году доля городского населения должна составлять 62,6%.

Во-вторых, принято считать, что в современном мире экономическое развитие неразрывно связано с высоким уровнем урбанизации. В странах ОЭСР уровень урбанизации составляет 77%, тогда как в Казахстане – только 58,7%. Если Республика Казахстан стремится в число самых развитых государств мира, то власти страны не могут игнорировать необходимость поддержания достаточно высоких темпов урбанизации.

Чтобы лучше понять логику и аргументы, которыми руководствуются власти, меняя приоритеты, следует привести слова депутата Парламента А. Конурова, которые он озвучил, обращаясь с запросом к премьер-министру в декабре 2019 года, незадолго до принятия Государственной программы:

«Правительством подготовлена новая программа развития регионов до 2025 года, в которой оставлены прежние приоритеты — урбанизация, развитие крупных агломераций и так называемых опорных населенных пунктов. Фракция «Народные коммунисты» полагает, что в современных условиях эти задачи теряют свою актуальность. Гонка за показателем урбанизации не обоснована, поскольку за ней упускается задача повышения качества жизни граждан.

В настоящее время реальная проблема региональной политики заключается не в низкой доле городского населения, а в крайне неравномерном развитии. И курс на урбанизацию во многом этому способствовал. Процессы внутренней миграции стали уже, по сути, неуправляемыми. Необходимо понять, что урбанизация — это процесс не столько экономический, сколько социальный. Практически возле всех крупных городов складываются пояса полусельских-полугородских поселений, где накапливаются острые социальные проблемы. Называя вещи своими именами, это «пояса бедности».

Мы пытаемся стимулировать урбанизацию, но люди на самом деле хотят жить на земле. Об этом свидетельствуют огромные очереди за положенными участками под ИЖС в крупных городах. С другой стороны, отток населения из сельских районов, ведет к их депопуляции, что является «бомбой замедленного действия.

Фракция «Народные коммунисты» считает необходимым при планировании нового этапа программы развития регионов внести коррективы. Уровень урбанизации не должен являться целевым индикатором. Программа должна предложить конкретные меры по решению вопросов «поясов бедности», нехватки участков под ИЖС, предотвращению депопуляции сельских территорий, восстановлению села и поддержки малых хозяйств.»

Как видно из приведенных слов, депутат критикует приоритет стимулирования урбанизации не только из-за угрозы роста бедности, вызванной наплывом внутренних мигрантов в крупные города, он еще выступает против депопуляции сельской местности. Сторонники «нового» подхода также апеллируют к интересам национальной безопасности. По их мнению, депопуляция в приграничных территориях может обернуться стратегической угрозой национальной безопасности.

Тем временем, если обратиться к статистическим данным, то предостережения депутата выглядят не совсем обоснованными.

За 29 лет (с 1991 года по 2020 год) уровень урбанизации вырос примерно на 1,5%, с 57,3% до 58,7%.

Также маловероятным представляется достижение целевого индикатора Государственной программы территориального развития на 2020-2025 гг: уровень урбанизации должен вырасти за 5 лет примерно на 3%, то есть план предполагает более чем 10-кратное увеличение скорости роста уровня урбанизации.

Население даже самых крупных городов страны не росло так быстро и хаотично, чтобы пришлось говорить о проблеме существования трущоб. Примеров таких районов в казахстанских городах нет. Вокруг крупных городов формируются пригороды, где уровень жизни контрастирует с жизнью в городах-ядрах, но их нельзя назвать трущобами или «поясом нищеты», более того, они почти не отличаются по показателям качества жизни от большинства сельских населенных пунктов.

Население быстро растущих пригородов крупных городов предпочло жить здесь, а не в тех селах, которые им пришлось покинуть. В этих пригородах люди оценивают свои жизненные перспективы выше, чем в селах расположенных на периферии. Это результат притяжения крупных городов, элемент эффекта агломерации.

Динамика численности населения сельской местности на юге и западе страны говорит о том, что не все сельское население сильно спешит переехать в город. Как было показано выше, на юге страны уже сформировались села численностью в несколько десятков тысяч человек. Это огромные населенные пункты, которые по численности населения обогнали многие малые города страны, но при этом инженерная и социальна инфраструктура, государственное администрирование остаются сельскими. Такие гигантские села-химеры лучше всего демонстрируют то, к какому результату приводит неспособность крупных городов поглощать миграционный потенциал окружающих их сел.

Выводы

Таким образом, можно заключить, следующее: во-первых, в «новом» подходе к развитию территорий прослеживается реакция правительства на замедление темпов роста экономики – если крупнейшие города перестанут создавать новые рабочие места, начнет расти нищета в городах и пригородах, а это всегда создает угрозу социальных потрясений. Поэтому, согласно логике правительства, внутреннюю миграцию в направлении городов лучше сдерживать там, где она зарождается – в сельской местности и малых и моногородах.

Во-вторых, очевидно, власти страны все еще не готовы отказываться от советской модели развития территорий, когда делалась ставка на малые и средние города, разбросанные по всей стране в местах добычи ресурсов, транспортных узлов, военных объектов и т.д. За почти три десятилетия постсоветского развития власти Казахстана не смогли найти решение проблемы моногородов, где уровень и качество жизни самый низкий в стране и численность населения продолжает сокращаться.

В-третьих, нельзя исключать, что решение в пользу «нового подхода» было продиктовано и неубедительными результатами политики наращивания урбанизации – за почти три десятилетия уровень урбанизации вырос за 29 лет (с 1991 года по 2020 год) примерно на 1,5%. Иными словами, от неэффективной политики просто решили отказаться.

В дополнение к сказанному, для более полного понимания сути перемены приоритетов в «новой» политике развития территорий можно вернуться к выступлению депутата Парламента, которое приводилось выше. Показательным является то, кем была озвучена критика Государственной программы территориального развития на 2020-2025 гг – это была фракция «Народные коммунисты». Было бы совершенно нелогично, если бы подобная критика прозвучала, например, со стороны палаты предпринимателей «Атамекен».

С большой долей уверенности можно предположить, что причины такой смены акцентов, главным образом, заключаются в следующем.

1. Медленное развитие инженерной и социальной инфраструктуры крупнейших городов не успевает обеспечивать спрос на жилье, здравоохранение и образование, который формируют потоки внутренних мигрантов.
2. Разрыв в качестве жизни между крупнейшими городами с одной стороны и селами, а также малыми и средними городами с другой продолжает расти.
3. Вследствие сокращения темпов экономики средств республиканского бюджета уже не будет хватать на то, чтобы развивать быстрыми темпами инженерную и социальную инфраструктуры крупнейших городов и областных центров и одновременно подтягивать стандарты качества жизни в сельской местности и малых городах.

Рекомендации в области политики урбанизации и развития территории предлагались разными международным организациями развития (ОЭСР, ВБ, ПРООН), скорее всего, почти все они остаются актуальными. Что касается ситуации смены приоритетов в политике территориального развития, то здесь напрашивается одна главная мысль: мировой опыт показывает, что экономическое развитие в современном мире так или иначе связано с высоким уровнем урбанизации, то есть Казахстану необходимо наращивать темпы урбанизации, поскольку наблюдавшаяся почти 30 лет в постсоветском Казахстане динамика говорит, что даже к 2050 году уровень урбанизации не достигнет 70%.

Отказ от наращивания темпов урбанизации в пользу подтягивания качества жизни в сельской местности и дотации малых и моногородов означает только отсрочку решения задачи экономического развития страны. Иными словами, правительству страны следовало бы сохранять последовательность, и стараться  наращивать скорость урбанизации, а не отказываться от нее, пытаясь искать решения в советской модели территориального развития.

Статья подготовлена на основе исследования, проведенного автором.