Гендерный режим в Казахстане: занятость женщин на рынке труда и уход за детьми

Мика Меурс, Майгуль Нугманова, Айжан Салимжанова

За последние 15 лет правительство Казахстана предприняло ряд мер по обеспечению баланса между работой и семейной жизнью. Это позволило Казахстану стать лидером среди стран Центральной Азии в продвижении политики, способствующей совмещению семейных обязанностей с оплачиваемой работой. В данной работе мы рассматриваем политику Казахстана в области ухода за детьми и другими зависимыми членами семьи, политику занятости, и сравниваем ее с европейскими моделями для того, чтобы понять оказывает ли государственная политика ожидаемое влияние на участие женщин в рабочей силе. Авторы исследуют взаимосвязь между усилением государственной поддержки по уходу и участием женщин в рабочей силе. Для проведения такого анализа используются данные Европейского Банка Развития и Реконструкции (ЕБРР) в рамках исследования «Жизни в переходный период» (EBRD, Life in Transition Survey (LITS)), проведенного в 2006 и 2016 годах, для изучения динамики занятости женщин в возрасте от 18 до 59 лет в Казахстане [1]. В своей исследовательской работе мы опираемся на европейские примеры, чтобы предложить два альтернативных пути к более равноправной интеграции рынка труда в Казахстане. Полный текст исследования, с анализом и выводами, будет опубликован в научном издании. В данной статье авторы представляют общую информацию и основные выводы своего исследования.

В исследовании, на основе данных LITS, мы сравниваем характеристики работающих и неработающих женщин, а также модели использования услуг по уходу за детьми в зависимости от их места проживания, образования, наличия и возраста детей. Также, мы анализируем взаимосвязь между занятостью женщин, индивидуальными характеристиками и характеристиками домохозяйства, в котором они проживают, а также доступностью ухода за детьми в регионе. Из 1650 женщин, трудоспособного возраста, в нашей выборке — 442 женщин имели детей в возрасте от 0 до 6 лет. В опросе LITS за 2016 год — 62% женщин в Казахстане указали, что работали в течение последних 12 месяцев. Это немного ниже показателя 64% работающих женщин, согласно сведениям Бюро Национальной Статистики Казахстана, в 2016 году. Также, это значительно ниже, чем уровень экономической активности женщин, составляющий 74%, приведенный в оценках Международной Организацией Труда (МОТ) за 2016 год.

Исследование показало, что мероприятия, проводимые правительством Казахстана по развитию и поддержке услуг по уходу за детьми, имеют сходство с семейной моделью, распространенной при социализме, с двумя кормильцами в семье (муж и жена), в которой женщины обеспечивали основной уход за членами семьи. То есть женщины в Казахстане, несмотря на то что большинство из них являются экономически активными, все еще посвящают больше, чем мужчины, времени домашним делам. Такая модель может ограничить потенциал достижения заявленной правительством цели обеспечения равных возможностей и трудоустройства для мужчин и женщин. В то время как государство увеличило поддержку ухода за детьми в возрасте от 3-х до 6 лет, все еще есть недостаток в оказываемых услугах по уходу за детьми в возрасте от 0 до 2-х лет. Кроме того, ограниченная поддержка совместного использования отпуска по уходу за ребенком (низкий уровень замещения заработной платы и отсутствие отпуска для отцов) возлагает бремя ухода за маленькими детьми на женщин. Этот элемент гендерного режима (гендерной политики), которому в предыдущих исследованиях уделялось меньше внимания, оказался очень важным для анализа нашего исследования.

В Казахстане наблюдается высокий уровень экономической активности женщин. Показатели занятости женщин имеют тенденцию к росту на протяжении последних 20 лет. В тоже время показатели безработицы постепенно снижаются (Рисунок 1). Также в Казахстане наблюдается низкий уровень развития сектора социальных услуг по уходу: недостаточное количество организаций дошкольного воспитания и обучения (ДВО), в особенности для детей до 3-х лет, и недостаток организаций, предоставляющих услуги по уходу за престарелыми и больными членами семьи. Обязанности по уходу за зависимыми членами семьи в основном ложатся на плечи женщин [2].

Рисунок 1. Численность экономически активного населения (женщины)

Источник: Бюро национальной статистики Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан. URL: https://stat.gov.kz/

По мнению авторов Горник и Хегевиш (Gornick and Hegewisch, 2010) большая ответственность женщин за неоплачиваемую работу по уходу за детьми и пожилыми людьми в семье создает препятствия для их равного участия в занятости [4]. Для решения вопроса совмещения работы и семейных обязанностей европейские страны усилили политику поддержки, которая увеличивает возможность людей совмещать работу и их родительские обязанности. К ним относятся оплачиваемые и неоплачиваемые отпуска по уходу за ребенком, гибкий график работы, налоговые льготы и другие денежные льготы, а также детские пособия, которые могут компенсировать потери дохода родителям, обеспечивающим уход. Предусмотрены также государственный уход и субсидируемый уход за ребенком, и государственная поддержка ухода, предоставляемого частными центрами (например, через лицензирование).

Авторы Сарасено и Кек (Saraceno and Keck, 2010) в своей работе описывают, что гендерная политика может быть сосредоточена на поддержке семьи в предоставлении необходимого ухода, с помощью отпусков и семейных пособий, или может быть направлена на развитие государственных услуг по уходу [5]. Анализируя политику по уходу за детьми в 27 европейских странах, Сарасено и Кек обнаружили, что основные различия между странами заключаются в том, как предоставляется уход за детьми в возрасте до 3 лет. В странах, где отпуск по семейным обстоятельствам ограничен, есть существенные различия: в Бельгии услуги по уходу за детьми от 0 до 2-х лет относительно широко доступны, и семьям с маленькими детьми предоставляется скромная государственная финансовая поддержка; в таких странах, как Нидерланды, Великобритания и Италия предоставляются ограниченные услуги по уходу за детьми до 3х лет и достаточно маленькая финансовая поддержка родителям. В этих странах семьи сами обеспечивают большую часть ухода за детьми при ограниченной поддержке со стороны государства. Но есть также страны, например страны Северной Европы и Франция, которые предлагают поддерживаемые государством отпуск по уходу за ребенком, и обеспечивают большую доступность институциональных услуг по уходу за детьми до 3-х лет. В этих странах семьи (родители) разделяют обязанности по уходу за детьми с платными услугами по уходу [5].

Также, в работе авторов Сарасено и Кек показано, что в большинстве бывших социалистических стран, в меньшей степени доступны услуги по уходу за детьми от 0 до 2-х лет, и предлагается более длительный отпуск по уходу за ребенком и более высокая финансовая поддержка со стороны государства. Обычно, родители сами обеспечивают уход за детьми этой возрастной группы, но при поддержке государства. Это примерно соответствует предыдущей социалистической модели, хотя уровни поддержки на данный момент ниже. Некоторые бывшие социалистические страны, например Польша, предлагают гораздо меньше государственной поддержки.

При определенном уровне государственной поддержки, политика по уходу может также отличаться в зависимости от того, поощряет ли государство более равное распределение оплачиваемой работы и ухода за детьми между родителями (мужем и женой); или же государство больше поддерживает «специализацию» женщин на уходе за детьми и другими членами семьи. Исследования авторов Де Энау, Мелдерс и О’Дорчай (De Henau, Meulders and O’Dorchai, 2007) показывают, что отпуск по беременности и родам, особенно оплачиваемый отпуск, увеличит участие женщин в рабочей силе до родов, а также долю женщин, которые вернутся на рынок труда после родов [6]. Однако более длительный отпуск может снизить будущую заработную плату и уменьшить стимулы к возвращению на рынок труда. Автор Джаумот (Jaumotte, 2003) пришел к выводу, что влияние дополнительных недель отпуска на участие в рабочей силе становится отрицательным, если продолжительность отпуска превышает 20 недель [7]. Аналогичным образом, политика, предлагающая финансовую поддержку уходу за детьми на дому, способствует более длительному пребыванию в отпуске по уходу и сокращает участие женщин в рабочей силе (Горник и Хегевиш, 2010 г. [8]).

В Центрально Азиатских республиках, в период социализма, выходу женщин на оплачиваемую работу препятствовали социальные нормы и низкий уровень инвестиций в промышленность. В 1990 году уровень экономической активности женщин составлял 36% в Таджикистане и 38% в Кыргызстане. Уровень охвата услугами детских дошкольных учреждений также был ниже, охватив лишь 31 процент детей дошкольного возраста (3-6 лет) в Кыргызстане к 1989 году и 17% в Таджикистане (ЮНИСЕФ, 1999 г.) [8]. В Казахстане, однако, в 1990 г. 65% женщин были в составе рабочей силы (Всемирный банк 2020 г.) [9], и 52% детей дошкольного возраста посещали детские учреждения [3], что делает Казахстан больше похожим на страны Восточной и Центральной Европы, чем на их среднеазиатских соседей.

С начала 2000-х годов правительство Казахстана начало разработку политики, способствующей совмещению семейных обязанностей с оплачиваемой работой. Однако, как и в большинстве европейских постсоциалистических стран, в Казахстане в большей мере поддерживается равное участие мужчин и женщин в занятости, и в меньшей степени уделяется внимание равному участию в работе по уходу. Модель семьи с двумя кормильцами, что подразумевает два источника дохода, поддерживается за счет расширения доступности платных услуг по уходу за детьми. Незначительные шаги по увеличению роли мужчин в уходе демонстрируют отход от предыдущей модели, в которой только женщины участвовали в уходе, в сторону модели, в которой в семье два кормильца (муж и жена), где главный кормилец мужчина, но при этом женщина выполняет большую нагрузку по уходу.

На сегодняшний день в Казахстане большая часть поддержки со стороны государства в вопросе ухода за детьми раннего возраста направлена именно на матерей. Отцы не могут разделить 56-дневный послеродовой отпуск по уходу. Хотя они могут разделить один год оплачиваемого отпуска и два года неоплачиваемого отпуска для ухода за ребенком в возрасте до трех лет, но для мужчин нет особых стимулов делать это, а участие работодателя в предоставлении пособий по уходу за ребенком является добровольным. Также низкий уровень замещения заработной платы во время оплачиваемого отпуска препятствует участию отцов в уходе за ребенком. По имеющимся данным, немногие отцы пользуются этим отпуском (МОТ, 2012) [10]. С 2008г. по 2018 г. около 80 тыс. мужчин взяли отпуск по уходу за ребенком и получили социальные выплаты на случаи потери дохода в связи с уходом за ребенком по достижении им возраста одного года [11]. Таким образом, принимая во внимание, что за это время родилось 4 209 144 младенцев, и примерно 600 000 младенцев родились у матерей, воспитывающих детей самостоятельно, то можно предположить, что из 3 604 565 мужчин, имеющих статус отца, только 2,2% взяли декретный отпуск [12].

Доступность услуг по уходу за детьми в Казахстане значительно увеличилась с 2009 года. Благодаря программе «Балапан» в стране увеличилось количество услуг по уходу за детьми в период 2010 — 2020 гг. Основной целью программы было охватить 77,7% всех детей в возрасте от 1 до 6 лет к 2015 году, и обеспечить 100%-й охват к 2020 году [13]. По официальной статистике, с 2000 по 2019 год количество детских учреждений увеличилось почти в десять раз (с 1089 в 2000 году до 10650 в 2020 году) (Рисунок 2) [3]. С 2011 года рост был обусловлен увеличением количества частных центров, многие из которых работают по контракту с государством (Таблица 1).

Рисунок 2. Число дошкольных организаций в Республике Казахстан

Источник: Бюро национальной статистики Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан. URL: https://stat.gov.kz/

Таблица 1. Количество дошкольных организаций по формам собственности в Республике Казахстан

Источник: Бюро национальной статистики Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан. URL: https://stat.gov.kz/

Несмотря на то, что охват детей дошкольным воспитанием и обучением в возрасте 3-6 (7) лет в стране приблизился к 100 процентам (98,5% в 2019 года, Таблица 2), необходимо расширить доступ к услугам дошкольных организаций (ясли, мини-центры) для детей в возрасте до трех лет. Женщины, имеющие детей до трех лет, также должны иметь возможность в достаточной мере пользоваться государственными услугами по уходу за детьми.

Таблица 2. Охват детей дошкольным воспитанием и обучением в Республике Казахстан, в процентах

Источник: Бюро национальной статистики Агентства по стратегическому планированию и реформам Республики Казахстан. URL: https://stat.gov.kz/

Резюмируя, можно отметить, что крупные инвестиции Казахстана на предоставление ухода за детьми и многочисленные политические инициативы по содействию занятости женщин, не смогли вызвать ожидаемую реакцию домохозяйств в поддержку нового гендерного режима. Доля женщин в рабочей силе не увеличивалась с 2000-х годов, а в последние годы снизилась. По данным исследования LITS за 2006 и 2016 годы, женщины с детьми до 3-х лет, с меньшей вероятностью будут трудоустроены, чем женщины, не имеющие детей. Из опроса домохозяйств, имеющих детей до 3-х лет в 2016 году (LITS) — 68 процентов сообщили, что уход за маленькими детьми осуществляется одним из членов домохозяйства, и почти всегда уход осуществляется именно матерью ребенка [14]. Возможно, следующие два альтернативных пути могли бы способствовать к более равноправной интеграции рынка труда в Казахстане: 1) предоставить больше государственной поддержки для участия отцов в уходе за ребенком (например, часть отпуска по уходу за ребенком предоставить только для отцов и увеличить размер пособий, замещающих зарплату), а также расширить доступность высококачественных центров по уходу за детьми до 3 лет; 2) оказывать государственную финансовую поддержку, в том числе пенсионные взносы, тем, кто остается дома для ухода за детьми. Оба подхода могли бы помочь матерям выполнять оплачиваемую работу и совмещать ее с семейными обязанностями.

Новая государственная поддержка, направленная на повышение роли мужчин в уходе, должна быть усилена увеличением государственной поддержки на уход за детьми в возрасте от 0 до 2-х лет. Расширение высококачественных центров по уходу за детьми этого возраста, возможно, сопровождаемое некоторым сокращением периода неоплачиваемого отпуска, могло бы побудить женщин вернуться к работе раньше, уменьшив возможные потери человеческого капитала и связанное с этим негативное влияние на заработную плату. Государственная политика, направленная на поддержку семьи, в особенности женщин, по предоставлению доступных качественных услуг по уходу и воспитанию детей, а также по уходу за другими зависимыми членами семьи, может повлиять на рост вовлечения женщин в экономическую, социальную и политическую сферы развития страны.