АПК-2020: борьба за субсидии и результат

Что означает понятие АПК?

Что такое агропромышленный комплекс (АПК) в Казахстане? Около 74% территории страны, занимающей девятое место в мире по площади, пригодны для ведения сельского хозяйства. Казахстан занимает второе место в мире по площади пахотных земель на душу населения. В сельской местности проживает около 42% населения. В сельском хозяйстве занято почти 1,5 млн человек, эта отрасль вторая по количеству занятых после торговли.  

При этом доля сельского хозяйства в ВВП снижалась и стабилизировалась на уровне 4,5% ВВП, хотя в 1990 году на него приходилось до 34% валового выпуска в стране. Зарплаты в сельском хозяйстве одни из самых низких по экономике.

В индексе продовольственной безопасности (The Global Food Security Index) Казахстан на 50 месте. Страны, входящие в первую тройку: Сингапур, Ирландия и Великобритания. В 2019 году из 29 видов продовольственных товаров, которые потребляются в повседневной жизни, по 23 внутреннее производство обеспечивало 80% и более.

Смена приоритетов: начало развитии АПК 

К 2013 году ВВП Казахстана достиг максимума за всю историю – 237 млрд долларов, а доход на душу населения составил почти 14 тыс. долларов. Менее одного процента населения жили на 2,5 доллара в день. Однако все это было поставлено под вопрос в результате резкого снижения цен на нефть и кризиса в 2015 году. Акценты в экономической политике начали смещаться в сторону обрабатывающей промышленности, сельского хозяйства, транспорта и логистики.

Тема развития АПК с целью продовольственной безопасности, повышения производительности, занятости населения через переработку сельскохозяйственной продукции и создания новых рабочих мест стоит на повестке правительства постоянно.

Одной из основных проблем для развития сельхозпроизводителей в отрасли остается доступ к финансовым средствам. Данный факт подтверждают как сами производители, так и эксперты, и международные институты. Одним из мотивационных факторов для развития сельхозпроизводства и переработки остается вливание финансовых средств в виде субсидий.

Как субсидии повлияли на развитие различных сфер отрасли АПК? Какие приоритеты и насколько они эффективны? Как раскрыть потенциал АПК? На эти вопросы постарались ответить аналитики ЧУ «INTEGRITY ASTANA».

Государство в лице Министерства сельского хозяйства РК является самым крупным стейкхолдером в АПК, выступая в качестве регулятора субсидий, разработчика стратегий, землевладельца и основной финансирующей стороной.

В среднем, субсидии в Казахстане составляют не более 4-5% от валовой продукции сельского хозяйства, что существенно ниже уровня, который допускается для членов ВТО. Например, в 2019 году субсидии достигли рекордных 324 млрд тенге, в 2020 году – 294 млрд. По уровню субсидий мы уступаем странам-партнерам по ЕАЭС. Например, в 2015 году объем субсидий, по так называемой «желтой корзине» в РК составил около 960 млн долларов (181 млрд тенге), в Беларуси – 1,5 млрд, в России – 3,3 млрд.

Анализ открытых данных портала eGov.kz, блог-платформа руководителей госорганов и организаций квазигосударственного сектора подтверждает актуальность вопроса субсидирования во всех регионах. Из 100 обращений на имя министра сельского хозяйства, 36% касаются субсидирования.

Политическая воля

Ветер перемен аграрии ждали долго. В мае 2018 года тогдашний министр сельского хозяйства Умирзак Шукеев заявил о сокращении неэффективных субсидий, искажающих ценообразование. К таковым в МСХ отнесли субсидии на единицу продукции в животноводстве (кг, литр, голов – решено отменить с 2020 года) и погектарную субсидию (отменили с 2019 года).

28 января 2020 года заместитель премьер-министра Роман Скляр на заседании правительства, сообщил, что в Казахстане внедрят систему оценки эффективности субсидий фермерам. 11 мая 2020 года Касым-Жомарт Токаев на заключительном заседании Государственной комиссии по обеспечению режима ЧП поручил развить кооперационные цепочки на селе «от поля до прилавка».

На протяжении многих лет, у товаропроизводителей нет доступа на рынки и в торговые сети. Это приводит к росту цен, который по официальным данным связан с «наличием на продовольственном рынке большого количества неэффективных посредников, отсутствием налаженных каналов доставки, большим количеством дистрибьюторов, с разными торговыми наценками».

Введенные преференциальные условия для отечественных товаропроизводителей (не менее 30% полочного пространства или торговой площади, торговые надбавки не более 15%, отмена ретро-бонусов на социально значимые товары) пока не привели к изменению ситуации.

В конце мая этого года Аскар Мамин поручил обновить концепцию госпрограммы развития АПК, а также увеличить объемы выделенных средств на проведение весенних полевых работ более чем в два раза, с целью обеспечения валового выпуска продукции в растениеводстве до 3,1 трлн тенге.

В 2019 году валовая добавленная стоимость в сельском хозяйстве составила 5,1 трлн тенге, доля растениеводства – 2,8 трлн (54,7%), а животноводства – 2,3 трлн (44,0%). Таким образом, поставленная задача увеличить производство в растениеводстве в 2020 году на 9,7%, но средства выделены на посевную, увеличены в 2 раза или 100%, а площади под зерновые культуры увеличены на 250 тыс. га.

Экспорт казахстанской сельскохозяйственной продукции с учетом реализации сырья стабильно растет последние пять лет. По итогам 2019 года, объем экспорта вырос на 5,9% и составил 3,3 млрд долларов. Более 70% обеспечивается за счет растениеводства. Около 80% сельскохозяйственной продукции реализуется в виде сырья, без переработки. В 2019 году экспорт переработанной продукции снизился на 20,7%, в сравнении с 2018 годом. Но из-за коррекции обменного курса в денежном выражении спад произошел лишь на 2,3%, до 1,1 млрд.

Растениеводство является более приоритетным направлением для иностранных инвестиций растениеводческой продукции на экспорт. В 2019 году привлечено 10,1 млн долларов иностранных инвестиций. Анализ показывает, что за четыре года инвестиционные поступления снижаются на 37% в год. В 2015 году объем прямых иностранных инвестиций был на уровне 71,5 млн, в 2019 году 10,1 млн – за пять лет их объем сократился в 7 раз. Достигнутые результаты в отрасли растениеводства можно судить по урожайности зерновых (включая рис и бобовые) в весе после доработки.

Это косвенно подтверждает, что ежегодное субсидирование семян, гербицидов, поддержка посевных работ, ГСМ и др. не дает стабильное увеличение урожайности зерновых, которая в большей степени зависит от природно-климатических условий. Средняя урожайность за период с 2010 по 2019 годы составила 12 ц/га. Безусловно, данный показатель находится на низком уровне.

Если рассмотреть и сравнить три области: Северо-Казахстанскую, Костанайскую, Акмолинскую, то видно распределение субсидий на растениеводство и животноводство неравномерно. В 2019 году в этих областях субсидий на животноводство составило: 34,5, 29,7 и 41,4% соответственно, а среднем — 35,2%. Для сравнения, субсидий на растениеводство в среднем составило 64,8%, в разрезе областей СКО – 65,5, Акмолинская – 70,3 и Костанайская – 58,6%. В 2020 году разрыв между животноводством и растениеводством увеличился в пропорции 32,7/67,3%. В данных областях основной упор идет на растениеводство (более 60% субсидий направлены на развитие растениеводства). В разрезе республики распределение субсидий выравнивается, с небольшим перевесом в пользу растениеводства 51,9:48,1%.

В отчете по результатам диагностики частного сектора Международной финансовой корпорации (IFC) и Всемирного банка в Казахстане (декабре 2017 года) указана одна из причин неэффективного производства пшеницы: крупные игроки, испытывающие финансовые затруднения, зачастую государственные компании, и вовлеченность большого числа политически значимых лиц сдерживает инвестиции и приводит к чрезвычайно низкой производительности. Анализ ресурса subsidies.qoldau.kz свидетельствует о том, что в 2019 году в некоторых регионах страны еще действовала погектарная субсидия. Напомним, что в 2007 году субсидии на удобрения, химикаты и ГСМ были заменены погектарными выплатами, министерству понадобилось 18 лет для отмены неэффективных мер субсидий.

В новых правилах субсидирования животноводства, утверждены субсидии так называемой «желтой» корзины. Можно с уверенностью предположить, что многих игроков АПК устраивают данные правила субсидирования, сложившаяся ситуация с пандемией также сыграла свою роль. Еще один момент, на который необходимо обратить внимание, это то, куда направить освободившиеся средства, если отменить прямые субсидии.

Эффективность госсектора и распределение финансов

Хорошим кейсом, подтверждающим эффективность производства пшеницы, может быть деятельность холдинга «КазАгро». При финансовом оздоровлении АПК на сумму 323 млрд тенге из 117 субъектов АПК 63 принадлежат трем крупным группам компаний (ТОО «Алиби» – 37, АО «Казэкспортастык» – 20 и ТОО «Иволга» – 6). Трем крупным холдингам досталось почти 84% от общей суммы.

20 января 2020 года на брифинге мясного союза, представитель НПП «Атамекен» сообщил, что в рамках трех государственных программ развития агропромышленного комплекса на субсидирование потрачено порядка двух триллионов тенге, а показатели отрасли не выросли и серьезно отстают от мировых.

Текущая экономическая обстановка, особенно принимая во внимание низкие цены на нефть, создает новые возможности для изменения баланса экономики Казахстана, так как другие внешнеторговые товары, такие как сельскохозяйственная продукция, также становятся дешевле на международных рынках. Отрасль животноводства получает 48,1% субсидий. Анализ отрасли животноводства свидетельствует, что животноводство показывает более стабильный рост в сравнении с урожайностью зерновых, однако имеет прямую привязку и зависимость от растениеводства.

Хотя животноводство демонстрировало устойчивый рост в течение долгого времени, двигателем роста был внутренний спрос. Экспорт животноводческой продукции пока скромен. В 2005 году – 77 млн долларов (0,31% экспорта), в 2015 году – 145 млн (0,36%). В 2019 году доля экспорта продовольственных товаров выросла до 5,9%. Казахстану удалось увеличить экспорт по ряду товарных групп, при этом существенный рост произошел в животноводстве (на 47,8%). Дальнейшее развитие животноводства будет зависеть от многих факторов: качественная кормовая база, генетический потенциал животных и финансовой поддержки.

Одной из перспективных отраслей в Казахстане является мясное животноводство. Казахстан занимает 17-е место среди стран экспортеров с долей 0,01% на мировом рынке (2019). По итогам 2019 года экспортировано продукции более чем на 60 тыс. тонн. По заявлению представителей Мясного союза, этот показатель должен был быть достигнут в 2016 году в рамках программы «Сыбага». Задержка в 3 года связана с ошибочными данными по поголовью скота, выявленными после тотальной идентификации в животноводстве в 2011-2012 годах. Приписки по поголовью КРС составили 1,5 млн голов. Мясное животноводство сталкивается с проблемами в виде нехватки отечественного поголовья, слабого ветеринарного надзора, неудовлетворительной кормовой базы и природно-климатических условий.

Для определения, насколько мясное и молочное животноводство зависит от субсидий и внутренней структуры, рассмотрим данную отрасль глубже. Большая часть поголовья животных находится в личных подсобных хозяйствах (ЛПХ), а значительный объем мяса на внутреннем рынке обеспечивается за счет молочных пород. Анализ животноводческой отрасли по видам животных и соотношения вклада различных категорий хозяйств: общее поголовье КРС в 2004 году составляла – 4871,0 тыс. голов, из них ЛПХ – 4175,8 тыс. голов (76,6%); в 2010 году – 6493,0 тыс. голов из них ЛПХ – 5326,4 тыс. голов (82,4%); в 2016 году – 6253,8 тыс. голов, из них ЛПХ – 3922,0 тыс. голов (62,7%); в 2019 году – 8205,5 тыс. голов, из них ЛПХ – 8335,7 тыс. голов (55,7%). В крупных хозяйствах, за период с 2002 по 2019 год удалось нарастить поголовье с 7,0 до 9,1% соответственно к общему поголовью. Лучшие результаты увеличения поголовья за тот же период – с 4,5% до 35% – у крестьянских (фермерских) хозяйств.

В 2018 году принята Программа развития мясного животноводства 2018-2027 годы, где ставилась цель – облегчить доступ потенциальных фермеров к получению земли и льготных кредитов. В ходе реализации программы будет создано еще 80 тыс. семейных ферм на 100 голов КРС каждая. Программа обеспечит рабочими местами еще 400 тыс. человек до 2027 года. В основе программы лежит семейная ферма – легко масштабируемый бизнес с минимальными первоначальными инвестициями, доступный для широких слоев населения.  

По информации Всемирного банка, примерно 80% мясомолочного производства Казахстана приходится на небольших производителей (как мелких частных, так и небольших официальных производителей) и продается официальным и неофициальным рынкам, близким к производству. Такое мелкомасштабное производство характеризуется низкими производительностью, добавленной стоимостью и стандартами качества. Однако рыночные цены достаточно привлекательны, чтобы заниматься этой деятельностью как бизнесом или в качестве дополнения к доходу домохозяйства.

Международный опыт: АПК в европейских странах

Главная особенность развития АПК европейских стран в преобладании кооперативных форм предпринимательства и государственной поддержки малорентабельных отраслей. Международный опыт свидетельствует о поддержке отрасли животноводства через субсидии до 80%, это стимулирует развитие кормопроизводства и заставляет хозяйства, занятые в растениеводстве, о включении в цепочку добавленной стоимости животноводства.

2016 год стал значимым для сельского хозяйства. 16-м главой МСХ стал Аскар Мырзахметов. С этого периода все информационное поле отраслевого министерство заполнено идеей сельских потребительских кооперативов. Международный опыт и рекомендации международных институтов, кажется, были услышаны.

Потребкооперативы получили доступ к субсидиям, беззалоговым кредитам по низким процентным ставкам. Это сразу вызвало высокий интерес со стороны индивидуальных предпринимателей, мелких производителей и хозяев частных подворий. В 2017 году в восьми областях (Акмолинская, Жамбылская, Карагандинская, Атырауская, Кызылординская, Павлодарская, Алматинская и Актюбинская) организовано 665 новых потребкооперативов. Члены кооперативов смогли участвовать в программе породопреобразования и получить 18 тыс. тенге за маточную голову, за приобретение и содержания племенного быка – 250 тыс. тенге. Через фонд финансовой поддержки они были обеспечены беззалоговыми кредитами на оборудование, которое выступало в качестве залога.

Смириться с переориентацией приоритетов с крупных ферм на потребкооперативы в Казахстане смогли не многие. В декабре 2017 года Аскар Мырзахметов был снят с должности.

С июля 2020 года действуют новые Правила субсидирования развития племенного животноводства, повышения продуктивности и качества продукции животноводства. Преимущество крупных ферм по субсидиям очевидно. Себестоимость производства молока для потребкооперативов и хозяйств с фуражным поголовьем коров от 50 голов на одном уровне – 20 тенге за литр молока. Хозяйствам с поголовьем коров от 400 и 600 голов литр обходится в 30 и 45 тенге соответственно.

Неофициальное объяснение этому – стимулирование мелких предприятий к укрупнению и увеличению поголовья. Однако данная субсидия не является ключевым показателем и не может стоять на одном уровне с земельными и трудовыми ресурсами, финансовой доступностью, кормовой базой. Разделение сумм субсидирования по количеству поголовья в принципе неверное, так как заставляет повышать лишь количественные, а не качественные показатели (привес, надой на одну голову).

Еще одно направление субсидирования, на которое следует обратить внимание – ведение селекционной и племенной работы или так называемое «породопреобразование». Суть подхода – приобрести племенного быка, который осеменит беспородных коров и таким образом повысит качество потомства. По нашему мнению, этот подход, распространенный лишь на мясное направление, приведет к снижению поголовья молочного направления и дефицит молочной продукции.

Выводы

Субсидии и беззалоговые кредиты по низким процентным ставкам на длительный период времени – главные механизмы развития АПК. Но сам механизм субсидирования на наш взгляд требует корректировок.

Во-первых, рекомендуется включить участников сельских потребительских кооперативов во все действующие механизмы субсидирования наравне с крупными хозяйствами.  Необходимо освободить потребкооперативы от обязанности использования искусственного осеменения коров молочных направлений, так как в регионах на сегодняшний день нет развитой сети пунктов искусственного осеменения с квалифицированными осеминаторами.

Во-вторых, рекомендуется провести переориентацию программы «Экономика простых вещей» на беззалоговое кредитование по низким процентным ставкам (не более 4-6% на весь период займа) со сроком займа на 10-15 лет и целевым направлением – приобретение оборудования для сельского хозяйства для товарных ферм различной собственности.

В-третьих, местным исполнительным органам необходимо провести мероприятия по повышению доступности торговых точек на рынках и торговых домах для отечественной продукции.

В-четвертых, необходимо привести национальные стандарты качества готовой продукции к международным и обеспечить производителям доступ к анализам. На базе НИИ и университетов следует создать научно-производственные школы с целью повышение компетенции производителей сельскохозяйственной продукции. 

Руслан Асаубаев – эксперт в сфере общественного мониторинга

Жанат Нургалиев – экономист, руководитель некоммерческой организации INTEGRITYASTANA