Структурные реформы – обобщающая рекомендация, которую многие эксперты используют, чтобы ответить на вопрос, какую еще госпрограмму/нацпроект запустить, чтобы ускорить рост ВВП и уровня жизни населения в развивающихся странах. Казахстан и в этом не стал исключением: похожие рекомендации звучат в регулярных обзорах международных институтов, часто о структурных реформах говорят местные эксперты. 

Первое, что может удивить человека, погружающегося в эту тему – структурные реформы в РК давно запущены и идут. В разгар очередного кризиса нефтяных цен, в мае 2015 года, президент РК Нурсултан Назарбаев представил Пять институциональных реформ и План нации «100 конкретных шагов» по реализации тех самых реформ. Тогда за полгода парламент прокачал через себя больше полусотни законопроектов.

Как реализуется этот план сегодня? И что можно сделать, чтобы информации о структурных реформах в Казахстане стало больше? 

 

От индустриализации до “Мангилик Ел”

В периметр Пяти институциональных реформ и 100 шагов попали изменения госаппарата, судебной и правоохранительной систем, регулирования отраслевых рынков и идеологии. 

Реформа 1 «Формирование современного государственного аппарата» (15 шагов) модернизировала механизм отбора чиновников, оценки и оплаты их деятельности. Общей целью реформы было повышение эффективности работы государственной службы и искоренение коррупции в рядах чиновников. Внедрялись новые принципы повышения оплаты труда – по результату – и закреплялась система регулярного обучения госслужащих. Преобразования прогрессивные, которые поддержало бы большинство казахстанцев вне зависимости от политических взглядов и отношения к правящему режиму. 

Реформа 2 «Обеспечение верховенства закона» (19 шагов) позволяла сделать суд более профессиональным и подотчетным, а правоохранительные органы – более ориентированными на сервисную модель взаимодействия с населением. Например, по опыту некоторых развитых стран была внедрена местная полицейская служба, подотчетная местным исполнительным органам. 

Самым большим блоком Плана 100 шагов шла реформа 3 «Индустриализация и экономический рост» (50 шагов) – пожалуй, наиболее спорное направление, в котором были объединены инициативы в сфере регулирования рынков (например, электроэнергетического), налоговая реформа, приватизация, программа “Национальные чемпионы”, привлечение якорных инвесторов и даже реформы в сфере образования. Большая часть из шагов этой реформы к структурным изменениям – то есть изменениям правил игры – если и относятся, то с большой натяжкой. 

Реформу 4 «Нация единого будущего» (6 шагов) можно было отнести к структурным только номинально: разработка патриотического акта «Мангилик Ел» и проекта Ассамблеи народа Казахстана “Большая страна – большая семья”, как и продвижение идеи “Общества всеобщего труда” если и были ориентированы на изменение каких-то правил, то скорее ментальных – мировоззрения. 

Реформа 5 «Формирование подотчетного государства» (10 шагов) возвращала к корневым структурным изменениям – повышении транспарентности работы госорганов (одна из целей – создание “Открытого правительства”), передача несвойственных государству функций в конкурентную среду (саморегулируемым организациям – бизнес-ассоциациям). Также по этой реформе планировалось внедрение местного самоуправления и распространение формата общественных советов. 

План 100 шагов был не просто декларативным документом. Все изменения, требующие корректировок нормативно-правовых актов, были оформлены в законопроекты и приняты парламентом в течение полугода. Министерства и ведомства издавали новые приказы. Задачи по приватизации нацкомпаний вошли в стратегические документы нацкомпаний (если еще не были включены туда ранее). Для мониторинга и корректировки структурных реформ при президенте РК создавалась Национальная комиссия по модернизации, которая должна была заседать дважды в год. 

 

Читать также ...
Граждане решают. Какие форматы партисипативных практик нужны РК

Все меньше деталей

Если любовь живет три года, то внимание к исполнению государственных инициатив в Казахстане редко дотягивает до двух. В 2015-2016 министерства еще публиковали презентации о выполнении шагов, эта тема была главной на пресс-конференциях министров. В 2017 интерес к 100 шагам пошел на спад, к 2019 о ней почти забыли.

Судя по графику правительства, вспоминают о Плане 100 шагов пару раз в год, в дни заседания Нацкомиссии по модернизации. Последнее заседание прошло 22 декабря 2020 года. Официальный ресурс правительства, возглавляемого премьер-министром РК Аскаром Маминым, предоставила в открытый доступ короткое сообщение о событии. 

О ходе самой важной программы преобразования страны стало известно лишь, что к концу 2020 года из 100 шагов выполнен 71, включая 9 в этом году и что “в этом году проведена значительная работа и достигнуты хорошие результаты” (цитата г-на Мамина). 

“Премьер-министр поручил продолжить активную работу по полной и качественной реализации Плана нации. Особое внимание обращено на пункты по повышению объемов привлечения инвестиций, в первую очередь, в новые крупные проекты в приоритетных секторах экономики, обеспечивающие создание новых рабочих мест. На заседании утвержден План работы Национальной комиссии на 2021 год, предусматривающий реализацию в следующем году 10 шагов Плана нации по направлениям «Формирование профессионального государственного аппарата» и «Индустриализация и экономический рост»”, – следует из сообщения официального ресурса правительства РК. 

О каких выполненных и каких запланированных к выполнению на 2021 год шагах идет речь, конечно, не сообщается. 

Летом уходящего года автор этой заметки проводил анализ Плана 100 шагов по открытым источникам. По заявлениям госорганов насчитал около 80 выполненных шагов (по нескольким шагам встречается противоречивая информация) из 100, тогда как правительство в феврале говорило о 65, сейчас о 71. Поскольку чиновников нельзя заподозрить в искажении информации и выдаче желаемого за действительное, причина расхождения очевидна: автор заметки плохо считает. 

Если оставить иронию, План 100 шагов поразил тот же недуг, что и большинство казахстанских госпрограмм – отсутствие объективной публичной аналитики по итогам реализации. 

Отчеты госорганов РК выглядят как перечень достижений, а должны служить материалом для повышения эффективности работы. Для этого там должен содержаться критический анализ проведенных мероприятий. 

Как должен выглядеть отчет по реализации Плана 100 шагов? Отчет должен состоять из нескольких документов. Во-первых, это табличный список, в котором указаны номер шага, формулировка, ответственные госорганы и актуальный статус выполнения. Для реформ, находящихся в работе – планируемые сроки реализации. 

Второй документ – анализ неудач – шагов снятых с повестки дня, перенесенных, а также отката реформ с установлением причинно-следственных связей. Отдельным блоком здесь должен идти анализ качества контроля исполнения плана: насколько близко к тем целям и задачам, которые были поставлены изначально сейчас работает Нацкомиссия по модернизации, выполняет ли она все возложенные в Плане 100 шагов на нее функции и как. 

Третий документ – анализ воздействия реализации пунктов плана на качество работы госаппарата и состояние регулируемых сфер. Он может проводиться с привлечением международных рейтингов (например, когда речь идет об инвестпривлекательности или борьбе с коррупцией), а также по системе внутренних показателей. 

Такой анализ может проводить аналитическая группа, сформированная на базе Счетного комитета по исполнению республиканского бюджета, тем более, у этого органа уже есть компетенции по анализу эффективности госпрограмм. 

Одновременно необходимо провести работу по ревизии Плана 100 шагов, исключив шаги, которые не соответствуют определению структурных реформ, то есть не меняют правила игры.  

Еще одна – параллельная по отношению к Плану 100 шагов, но важная – задача системы госпланирования – упразднение из стратегических планов министерств индикаторов, на которые аппарат министерств напрямую не воздействует. 

Например, в списке индикаторов стратплана Министерства национальной экономики РК – индекс физического объема ВВП. Минэк как плановый орган мог отвечать за точность его расчета, но не за динамику выпуска в экономике, которая зависит от цен на нефть и металлы, внутренней потребительской активности, расходов госбюджета, но точно не от министерства, которое влияет на экономику крайне ограничено – через некоторые инструменты отраслевого регулирования и налоговую политику.