Что такое государственный долг и как он появляется?

Тема государственного долга довольно часто поднимается представителями СМИ, политическими партиями, государственными органами. Иной раз можно услышать и рассуждения касательно данной темы от самой осведомленной группы населения – таксистов. Очевидно, что государственный долг вызывает много эмоций, в основном отрицательных: госдолг воспринимается, как что-то крайне неправильное, его боятся, особенно, если речь идет о госдолге перед внешними кредиторами, например, Китаем. 

Что такой государственный долг?

Дефиниция слова государственный долг

В этом материале мы предлагаем разобраться, что подразумевается под государственным долгом, откуда он берется и как он классифицируется.

Государственный долг – это сумма полученных (освоенных) и непогашенных государственных займов, а также долговых обязательств, отнесенных в соответствии с законодательными актами на долг правительства РК, Национального банка (НБ) РК или решениями маслихатов на долг местных исполнительных органов, без учета взаимных требований.

Иными словами, государственный долг формируется из долга правительства, НБ и местных исполнительных органов. Государственный долг может быть внутренним и внешним.

Внутренний и внешний государственный долг

Внешний государственный долг – это все обязательства государства перед иностранными государствами, гражданами, юридическими лицами и международными организациями. Внутренний государственный долг – это обязательства государства перед своими гражданами и юридическими лицами.

Долг правительства  

Основная доля госдолга формируется за счет заимствований правительства. Мы с вами уже знаем, когда запланированные расходы государства превышают запланированные доходы, мы имеем дело с дефицитом государственного бюджета. Многие из нас сталкивались с дефицитом личного бюджета, когда учились в университете: ничтожная стипендия и доходы от подработки еле покрывают расходы на «жили-были», а на то, чтобы сходить в караоке или в кино, нам уже не хватает. В такой ситуации мы могли статью расходов «кино» или «пиво» просто вычеркнуть.

Но государство не может просто так взять и вычеркнуть расходы. Решения о сокращении расходной части бюджета обсуждается перед утверждением конечного бюджета множество раз, и в принятом бюджете, все статьи расходов несут в себе оправданную необходимость, соответственно не может быть и речи о сокращении этих статей. После принятия бюджета для покрытия сформировавшегося дефицита правительство чаще всего вынуждено привлекать дополнительные источники финансирования. Самым оперативным решением, как вы, наверное, догадались, является привлечение заемных средств.

Внутренний долг правительства

Внутренний долг правительства в основном формируется из государственных ценных бумаг. Это работает примерно так:

•           Государство выпускает бумажки, на которых написано что-то такое: обладатель бумажки в такой-то срок получает от государства такую-то сумму денег плюс такие-то проценты.
•           Эти бумажки центральный банк продает банкам второго уровня (коммерческие банки), населению и бизнесу.

Бумажки можно либо хранить до востребования (срок, указанный в бумажке), либо перепродавать всем желающим. 

На самом деле никаких бумажек нет, нынче такие операции проводятся в электронном формате, но для простоты восприятия механизма, представьте что они есть.

Как правило, процент по государственным долговым бумагам невысокий, так как принято считать, что государство – добросовестный заемщик и риск не получить от государства деньги по этим долговым бумагам очень низкий. Если вы устали хранить деньги под матрацем, не хотите, чтобы эти деньги каждый день кушала инфляция, и банкам вы не доверяете, можете, в том числе, купить государственные ценные бумаги.

На графике показаны 3 основных вида государственных ценных бумаг:

— долгосрочные государственные ценные бумаги сроком обращения более 5 лет;

— среднесрочные государственные ценные бумаги сроком обращения от 1 года до 5 лет;

— краткосрочные государственные ценные бумаги сроком обращения до 1 года.

Помимо ценных бумаг, незначительная часть долга формируется из прочих обязательств правительства. Эта сумма из года в год одинаковая – 4,97 млн долларов. На графике можно увидеть, что основная часть ценных бумаг правительства Казахстана в обращении – долгосрочные.

Внешний долг правительства

Кроме внутренних источников финансирования, правительство успешно привлекает финансирование из зарубежных источников. Внешний долг правительства также формируется за счет выпуска ценных бумаг – еврооблигаций. Еврооблигации выпускаются в иностранной валюте со сроком обращения от 1 года до 40 лет и размещаются на международных финансовых рынках.

Если внутренний долг правительства в основном формируется за счет государственных ценных бумаг, то во внешнем долге так же имеют место соглашения с кредиторами. Иными словами, правительство может заключить долговое соглашение непосредственно с конкретными иностранными государствами, международными организациями и институтами.

Ниже представлена долевая разбивка внешнего долга правительства в разбивке по кредиторам за 2019 год.

Долг Национального банка РК

В состав государственного долга также входит долг Национального банка. Однако в отличие от правительства, цель аккумулирования заемных средств НБ принципиально отличается от целей правительства. 

Если правительство занимает деньги для покрытия дефицита бюджета, Национальный банк делает это в основном для минимизации рисков банкротства коммерческих банков. 

Дело в том, что один из показателей финансовой стабильности коммерческих банков – это наличие высоколиквидных активов (активов, которые можно в короткий срок превратить в деньги). Так как вероятность банкротства Национального банка относительно мала, ценные бумаги НБ являются малорисковыми активами, а их срок обращения всегда краткосрочный, что позволяет их относить к высоколиквидным активам. Поэтому, для поддержания показателя финансовой стабильности, коммерческие банки покупают ценные бумаги НБ. Это действует как своего рода резерв или подушка безопасности для коммерческих банков.

Разумеется, если коммерческий банк окажется в критической финансовой ситуации, он может в относительно короткие сроки обналичить имеющиеся ценные бумаги Национального банка и покрыть часть своих обязательств. Конечно, это приведет к понижению показателя финансовой стабильности коммерческого банка, но позволит спасти коммерческий банк от банкротства.

Долг местных исполнительных органов

Местные исполнительные органы (МИО) также являются частью государственной машины с собственным бюджетом. Поэтому было бы несправедливо не включать их задолженность в государственный долг. 

Как мы уже упомянули, у МИО есть свой бюджет, который может сложиться как с дефицитом, так и с профицитом. Соответственно, как и правительство, МИО привлекают заемные средства с целью финансирования дефицита своего бюджета. Источники заимствования у МИО только внутренние: львиная доля — это долги перед правительством, остальное приходится на прочие институты и банки. 

Ниже представлена статистика по долгу МИО.

Гарантированный государством долг

Представьте себе какую-нибудь компанию, которая хочет построить железную дорогу. Для реализации такого крупномасштабного проекта требуется привлечение внушительных инвестиций. Однако, инвесторы не спешат вкладывать свои деньги, так как риск относительно велик: все-таки железная дорога — это сложный и долгосрочный проект, и никто знает, что за это время произойдет. Учитывая, что железная дорога решает инфраструктурные проблемы и потенциально может привести к увеличению экономического потенциала региона, где ее построят, и страны в целом, государство заинтересовано в реализации данного проекта. Но свободных денег у государства нет.

Вот тут как раз-таки и формируется пространство для государственного-частного партнерства. Государство может выступить гарантом или поручителем компании по строительству железной дороги. Тогда для инвесторов и банков проект строительства железной дороги становится более привлекательным, так как все риски государство готово взять на себя. Если компания не сможет погасить обязательства перед своими кредиторами, государство будет погашать долги компании за счет государственной казны. Так формируется долг, гарантированный государством.

Гарантированный государством долг и долги под поручительством государства – это обязательства компаний, банков и прочих организаций, по которым государство выступает гарантом или поручителем соответственно.

Разница между государственной гарантией и поручительством заключается в том, что при гарантии, в случае нарушении должником обязательства, кредитор может, не обращаясь к должнику требовать исполнения обязательства от гаранта. При поручительстве, кредитор должен сначала предпринять все действия по взысканию задолженности с должника, и лишь потом, при невозможности взыскания всей суммы долга с должника вправе обратиться к поручителю и взыскать с него недостающее.

Обязательства квазигосударственного сектора

Под квазигосударственным сектором здесь понимаются компании, которые на 50 или более процентов принадлежат государству, или иным образом подпадают под государственное управление.

Этот пункт входит в расширенное понимание государственного долга. В Казахстане начали учитывать долг квазигосударственного сектора относительно недавно. Во всяком случае, на сайте Национального банка есть информация только о внешнем долге квазигосударственного сектора с 2012 года. О внутренних обязательствах квазигосударственного сектора информации нет ни на сайте Национального банка, ни на сайте Министерства финансов РК.

Если предыдущие составляющие государственного долга можно классифицировать, как осознанные действия государства, то четвертый пункт – это скорее риск, на который идет государство при обладании той или иной компанией.

Гарантированный государством долг и долги государственных предприятий – не всегда одно и тоже.

Да, очень часто государство выступает гарантом по обязательствам государственных компаний (и реже по обязательствам полностью частных фирм), однако у государственных компаний могут быть финансовые обязательства, которые НЕ гарантированы государством. 

Если случится так, что государственная компания не сможет ответить по своим обязательствам перед кредиторами, государство скорее всего не допустит банкротства этой компании, даже если обязательства компании не были гарантированы государством, особенно, если эта компания несет функцию по предоставлению необходимых общественных благ (отопление города, снабжение электроэнергией, обеспечение железнодорожного сообщения и т. д).

В законодательстве не прописано, что по долгам государственных компаний, которые не гарантированы государством, государство несет какую-то финансовую ответственность. Государственные компании являются обособленными юридическими лицами со своим бюджетом, и по факту могут обанкротиться, но допустит ли государство банкротства тех или иных компаний в своем владении? С высокой вероятностью – нет.

Государственный долг — это не только займы государства для покрытия дефицита государственного бюджета, но и долги частных и государственных компаний, гарантированные государствам + долги государственных компаний, которые не гарантированы государством.

Статистика по государственному долгу в Казахстане, по правде говоря, несовершенна. Министерство финансов старательно представляет довольно развернутую информацию по государственному долгу. На сайте Национального банка можно найти подробную статистику по внешнему государственному долгу. По-хорошему, данные двух ведомств не должны противоречить и вносить путаницу, на практике же это не так:

1)          в данных, которые предоставляет Министерство финансов, отсутствует всяческая информация по внешнему долгу Национального банка, тогда как на сайте Национального банка эта информация есть. С другой стороны, Национальный банк предоставляет информацию ТОЛЬКО о внешнем долге всего государственного и квазигосударственного сектора;

2)          В данных Министерства финансов отсутствуют данные по долгу квазигосудартсвенного сектора. Национальный банк в это время показывает только внешний долг квазигосударственного сектора;

3)          Подробные данные Министерства финансов можно найти с 2005 года, тогда как Национальный банк дает информацию с 2012 года.

В итоге: возникает путаница с долгом Национального банка и полностью отсутствует информация по внутреннему долгу квазигосударственного сектора.

Мы с вами разобрали из чего состоит государственный долг Казахстана. Надеемся, что эта информация позволит вам глубже разбираться и анализировать государственный долг страны. В следующем материале мы попробуем разобрать тему глубже.