Почему национальное строительство в Афганистане потерпело поражение

Дарон Аджемоглу

СТАМБУЛ – 20 лет назад Соединенные Штаты вторглись в Афганистан в надежде восстановить страну, которая стала бедствием для мира и собственного народа. Как объяснил генерал Стэнли Маккристал в преддверии увеличения численности войск США в 2009 году, цель заключалась в том, чтобы “правительство Афганистана в достаточной степени контролировало свою территорию, для поддержания региональной стабильности и предотвращения ее использования международным терроризмом?” 

На сегодняшний день, когда погибли более 100 000 человек и было потрачено около 2 триллионов долларов, все, что Америка может продемонстрировать за свои усилия – это сцены отчаянного бегства из страны в этом месяце – унизительный коллапс, напоминающий падение Сайгона в 1975 году. Что пошло не так?

Практически всё, но не таким образом, как думает большинство людей. Хотя плохое планирование и отсутствие точных данных, безусловно, способствовали катастрофе, фактически эта проблема возникла 20 лет назад.

США уже давно поняли, что единственным способом создать стабильную страну с некоторым подобием законности и порядка является создание сильных государственных институтов. Воодушевленные многими экспертами и ныне несуществующими теориями, военные США назвали эту проблему инженерной: Афганистану не хватало государственных институтов, функционирующих сил безопасности, судов и знающих бюрократов, поэтому решение состояло в том, чтобы вкладывать ресурсы и передавать иностранный опыт. Неправительственные организации и более широкий западный комплекс иностранной помощи были там, чтобы помогать по-своему (независимо от того хотели того местные жители или нет). И поскольку их работа требовала определенной степени стабильности, иностранные солдаты — в основном силы НАТО, но также и частные подрядчики — были задействованы для поддержания безопасности.

Рассматривая национальное строительство как нисходящий процесс, “государство прежде всего”, директивные органы США следовали уважаемой в политологии традиции. Предполагается, что, если вы можете установить военное превосходство над территорией и подчинить себе все остальные источники власти, вы сможете навязать свою волю. Однако в большинстве случаев эта теория в лучшем случае верна лишь наполовину; а для Афганистана она была абсолютно ошибочной.

Безусловно, Афганистану было необходимо функционирующее государство. Но предположение, что кто-то может быть навязан сверху иностранными силами, было совершенно неуместным. Как мы с Джеймсом Робинсоном утверждаем в нашей книге 2019 года Узкий коридор, этот подход не имеет смысла, когда вашей отправной точкой является гетерогенное общество, созданное вокруг местных обычаев и норм, где государственные институты давно отсутствуют или ослаблены. 

Действительно, нисходящий подход к государственному строительству в некоторых случаях сработал (например, династии Цинь в Китае или Османской Империи). Но большинство государств было построено не силой, а путем компромисса и сотрудничества. Успешная централизация власти в рамках государственных институтов как правило предполагает согласие и сотрудничество со стороны народа, находящегося под ее контролем. В этой модели государство не навязывается обществу против его воли; скорее, государственные институты укрепляют легитимность, заручившись некоторой поддержкой населения.

Это не означает, что США должны были сотрудничать с Талибаном. Но это означает, что им следовало бы работать в более тесном контакте с различными местными группами, а не вливать ресурсы в коррумпированный, непредставительный режим первого пост-талибского президента Афганистана Хамида Карзая (и его братьев). Поддерживаемый США президент Афганистана Ашраф Гани, бежавший на этой неделе в Объединенные Арабские Эмираты, в 2009 году стал соавтором книги, в которой описывается, как эта стратегия подпитывала коррупцию и не достигла заявленной цели. Однако, придя к власти, Гани продолжил идти тем же путем.

Ситуация, с которой столкнулись США в Афганистане, была даже хуже, чем ситуация типичная для стран, начинающих национальное строительство. С самого начала афганское население воспринимало присутствие США как иностранную операцию, направленную на ослабление общества. Они не хотели такой сделки.

Что происходит, когда нисходящие усилия по построению государства идут вопреки желанию общества? Во многих местах единственным привлекательным вариантом является отказ от сделки. Иногда это принимает форму физического исхода, как показывает Джеймс С. Скотт в своей работе Искусство быть неподвластным: Анархическая история высокогорий Юго-Восточной Азии, исследовании народа Зомиа в Юго-Восточной Азии. Или это может означать совместное проживание без сотрудничества, как в случае шотландцев в Великобритании или каталонцев в Испании. Но в отчаянно независимом, хорошо вооруженном обществе с давними традициями кровной мести и недавней историей гражданской войны более вероятным ответом является насильственный конфликт.

Возможно, все могло бы сложиться иначе, если бы пакистанская межведомственная разведка не поддержала Талибан, когда оно потерпело военное поражение, если бы атаки беспилотников НАТО не привели к еще большему отчуждению населения и, если бы поддерживаемая США афганская элита не была чрезмерно коррумпированной. Но карты сложились против американской государственной стратегии.

И факт состоит в том, что лидеры США должны были знать это как никто другой. По документальным подтверждениям Мелиссы Делл и Пабло Керубина, Америка применила аналогичную нисходящую стратегию во Вьетнаме, и ее последствия были впечатляющими. Места, которые подверглись бомбардировкам с целью подавления Вьетконга, стали еще больше поддерживать антиамериканские мятежи.

Еще более красноречивым является недавний опыт американских военных в Ираке. Как показывают исследования Эли Бермана, Джейкоба Шапиро и Джозефа Фелтера, “волна” там сработала намного лучше, когда американцы пытались завоевать сердца и умы, заручившись поддержкой местных групп. Аналогичным образом, в моей собственной работе с Али Чима, Асимом Хваджей и Джеймсом Робинсоном мы показываем, что в сельских районах Пакистана люди обращаются к негосударственным субъектам именно тогда, когда они думают, что государственные институты неэффективны и чужды им.

Ничто из этого не означает, что вывод войск не мог быть осуществлен более эффективно. Но после 20 лет ошибочных усилий США были обречены на провал в достижении своей двойной цели – уйти из Афганистана и оставить после себя стабильное, правовое общество.

Результатом является огромная человеческая трагедия. Даже если Талибан не вернется к своей наихудшей практике, в грядущие годы и десятилетия афганские мужчины и особенно женщины заплатят высокую цену за провалы Америки. 

Дарон Аджемоглу, профессор экономики Массачусетского технологического института, является соавтором (с Джеймсом А. Робинсоном) книг Почему государства терпят неудачи: истоки могущества, процветания и бедности и Узкий коридор: государства, общества и судьба свободы.