Президент Қасым-Жомарт Тоқаев 2020 жылғы 1 қыркүйектегі Жолдауында әлеуметтік саясаттың жаңа парадигмасының қажет екенін атап өтіп, Әлеуметтік кодекс әзірлеуге кірісуді тапсырды. Оның ойынша, мұндай шешім мемлекет жауапкершілігінің анық еместігі мен азаматтардың өз құқықтарын түсінбеуіне байланысты. Бір айта кетерлігі, ТМД елдерінің ешқайсында әлеуметтік мұндай кодекс болмаған. Франция, Германия және Австрия елдерінде өздеріне тән ерекшеліктері енгізілген құжат бар. Сондықтан Қазақстан бұл істе алғашқы ізашар деуге болады. Президент Жолдауын жүзеге асыру жөніндегі Жалпыұлттық жоспарға сәйкес, әлеуметтік кодекс тұжырымдамасының жобасын Үкіметке 2021 жылғы сәуірде енгізу керек.
Әлеуметтік кодекс қандай болуы керек деген менің көзқарасым мен оны әзірлеуші уәкілетті органның қалай көретіні түбегейлі қабыспайды.
Артық қылам деп әдеттегідей қылу
Президенттің тапсырмасы әлеуметтік салаға ревизия жасауға және қазір тәжірибелі заңгерлердің өзі шатасып кететін заңнаманы жүйелеуге мүмкіндік береді. Әлеуметтік кодекстен не күтеміз дегенде алғаш ойға келетіні: жаңа қоғамдық шарт, мемлекеттің әлеуметтік жауапкершілігінің нақты шегі, тиімді механизм, жүйелі көзқарас.
Ал шынуайтына келгенде бұл үміт бірнеше себеппен ақталмауы мүмкін.
Осы жоспарды жүзеге асыру үшін әлеуметтік блоктың бүкіл заңнамалық ауқымын талдап қана қоймай, оны мемлекеттің экономикалық параметрлері мен бюджеттік мүмкіндіктерімен синхрондау қажет. Бір жылда шешіле қоятын шаруа емес. Сондықтан да жауапты ведомство – ҚР Еңбек және халықты әлеуметтік қорғау министрлігі (Еңбек министрлігі) шығын аз жолды таңдады. Ол бойынша әлеуметтік қамсыздандыру саласындағы бірқатар заңды біріктіру кодын сәйкестендіріп, құжатты Әлеуметтік қамсыздандыру кодексі деп атау ғана қалады. Бұл ретте жоба құрылымында әлеуметтік саясаттың өзегі саналатын ең төменгі әлеуметтік стандарттар көрсетілмеген. Оларды кодекс құрамына енгізу жоспарланбаған да.
Басқаша айтқанда, реттеу барысына ең тар, ведомстволық тәсіл таңдалды. Бұл жерде әлеуметтік саясаттың жаңа парадигмасы туралы емес, ведомствоаралық үйлестіру туралы сөз болып отыр. Бұл тек бір министрліктің құзыретіне кіретін мәселелерді ғана қамтиды.
Бұл неге байланысты? Себептердің бірі – мерзімі. Тұжырымдаманы әзірлеуге аз уақыт, алты ай ғана берілді. Министрлік жанынан жұмыс тобы құрылып, 4 айда 3 отырыс өткізілді. Тұжырымдама жобасы әлі жоқ, тек әзірлеушінің негізгі тәсілдері мен мәжіліс депутаттары дайындаған әлеуметтік Кодекстің балама жобасы ғана бар.
Тағы бір себеп – шенеуніктердің ел басшылығының тапсырмасын орындаудағы қалыптасқан тәсілі: ең бастысы есеп беру және тапсырманы жылы жауып тастау. Бұл жағдайда биыл сәуір айына дейін Тұжырымдама жобасын Үкіметке ұсыну (Президенттің тапсырмасы), содан кейін оның негізінде кодекс мәтінін қалыптастыру тапсырылған.
Бұл жерде реттеу мәні туралы басты дау туындайды, яғни әлеуметтік Кодекске қандай мәселелер кіруі керек.
Ат тұяғын тай басар
Кодекс деген – заң. Сондықтан нені реттеуді анықтамай тұрып әлеуметтік Кодекстің заңнама жүйесіндегі орнын анықтау қажет.
Дәл қазір Қазақстанда 19 кодекс жұмыс істеп тұр. Оның үшеуі мемлекеттің әлеуметтік саясатының негізін құрайды. Атап айтқанда: Халық денсаулығы және Денсаулық сақтау жүйесі туралы кодекс, Еңбек кодексі және Неке (ерлі-зайыптылық) және отбасы туралы кодекс. Әлеуметтік кодекс аталған кодекстердің ешқайсын алмастырмай, әлеуметтік саясаттың төртінші әрі негізгі тірегі болуы тиіс.
Әлеуметтік кодекстің өзіндік реттеу саласы бар. Қазір оның орнын Халықты әлеуметтік қорғау саласындағы 17 заң басып отыр. Бірақ, ортақ өгізден оңаша бұзау артық.
Кодекс бүгінде бөлшектенген және шатасып кеткен қолданыстағы заңдарды техникалық қана емес сомалық тұрғыдан да біріктіріп, жаңа жүйе құруы керек.
Дәл осы синергия әсері мемлекеттік саясаттың осындай күрделі және стратегиялық маңызды бағытын реттеуге арналған.
Реттеу тәсілдері
Қазіргі кезде Әлеуметтік кодекс аясына енетін мәселелер бойынша екі ресми ұстаным қалыптасты. Оның екеуімен де біз келісе алмаймыз. Себебін тарқатып жазайық.
Кодтауға деген бірінші тәсіл тым тар шеңберде. Оны Еңбек министрлігі ұсынып отыр. Олардың ойынша кодекс тек әлеуметтік қамсызданыру саласын ғана қамту керек. Кодекс тек біртектес әлеуметтік қатынастарды реттей алады деп оған «Құқықтық актілер туралы» туралы заңды негіз етуде. Сондықтан министрлік әлеуметтік қамсыздандыру туралы Кодекс деп атауын өзгертуді ұсынады.
Бұл тәсіл әлеуметтік қамсыздандырумен қатар Әлеуметтік кодекстің басты негіздерінің бірі болуға тиіс ең төменгі әлеуметтік стандарттарды ескермейді. Сондай-ақ әлеуметтік саясаттың жаңа парадигмасының өзегі – әлеуметтік тәуекелдерді басқару тетігі де ескерілмеген. Әлеуметтік қатердің салдарымен күресу ғана емес, оларды пайда болмай тұрып алдын алу да маңызды (пандемия кезіндегі әлеуметтік төлемдер айқын дәлел).
Әлеуметтік қамсыздандыру – әлеуметтік қорғау жүйесінің бір бөлігі ғана. Бұл – қиын жағдай туған кезде зейнетақы, жәрдемақы, әлеуметтік қызметтер сияқты басқа да әлеуметтік көмек түріндегі мемлекеттік қолдау көрсетудің кепілдігі. Басқаша айтқанда, әлеуметтік қамсыздандыру өмірде белгілі бір күрделі жағдайлар туындаған кезде ғана беріледі. Олар әдетте әлеуметтік қауіп-қатер деп аталады, сондай-ақ ол қоғамдық қаржы көздері (мемлекеттік бюджет және бюджеттен тыс қорлар) есебінен төленеді.
Бұл тәсілден мемлекет әрбір азаматқа – күнкөріс минимумына, ең төменгі жалақыға және басқа да ең төменгі әлеуметтік стандарттарға кепілдік беретін әлеуметтік қорғау шаралары түсіп қалады.
Екінші тәсіл мәжіліс депутаттары дайындаған кодекс жобасында көрсетілген. Бұл құжатта еңбек, денсаулық сақтау, білім беру, мәдениет, спорт, тұрғын үй-коммуналдық шаруашылық, экологиялық қауіпсіздік және басқа салалардағы мәселелер де қамтылады. Бұл ретте Кодекстің басты бөлігінің жобасының өзі 500 беттен асады. Іс жүзінде бұл заңнаманың барлық әлеуметтік блогын бір кодекске шоғырландырған.
Бұл тәсіл тым кең ауқымды және біз жоғарыда айтқан заңнама жүйесін айқын етпейді. Бұл мүлдем қолайсыз, өйткені мәдениет, спорт, денсаулық сақтау, тұрғын үй-коммуналдық шаруашылық, білім, ғылым, еңбек – бір Кодекспен реттелмейтін қоғамдық қатынастардың дербес салалары. Бұл жерде біз ең төменгі әлеуметтік стандарттарды Әлеуметтік кодекске енгізуді ғана қолдай аламыз. Ал оларды егжей-тегжейлі реттеу салалық заңдар мен кодекстерде қарастырылуға тиіс.
Термин тығырығы
Заңдардың нормаларын қолдану және түсіндіру процесінде қайшылықтар туындайтындықтан, кез келген заңнамалық актіні әзірлеу кезінде терминологияны нақты түсіндіру, дұрыс анықтау қажет. Қазақстанда бір өкініштісі, терминнен шатасу Конституциядан бастап, заңдар мен заң аясындағы актілерге дейін жиі кездеседі. Атап айтқанда, «әлеуметтік қорғау», «әлеуметтік қамсыздандыру», «әлеуметтік көмек» және «әлеуметтік қолдау» ұғымдары шатасып кеткен.
Сарапшылар арасында «әлеуметтік қорғау» ұғымы неғұрлым кең, жалпылама болып келеді. Ол әлеуметтік қамсыздандыру, әлеуметтік көмек және әлеуметтік қолдауды ортақ қамтиды. Басқаша айтқанда, әлеуметтік қамсыздандыру – әлеуметтік қорғау жүйесінің бір бөлігі ғана. Мемлекет тек ақшалай және қызмет көрсету арқылы ғана қолдап қоймай (яғни, азаматтарды қамтамасыз етеді, біз оны әлеуметтік қамсыздандыру деп атаймыз), сонымен қатар стандарттар мен кепілдіктер қалыптастыру арқылы, азаматтарды, оның ішінде әлеуметтік аз қорғалған топқа жатпайтын азаматтарды әлеуметтік қолдау арқылы да қорғайды. Әлеуметтік Кодекс идеясы бойынша әр азамат мемлекеттің әлеуметтік қорғауында болуға тиіс. Әлеуметтік мемлекеттің қызметі деген де сол – әлеуметтік қорғау.
Алайда, қазақстандық заңнамаға талдау жасар болсақ, онда біз терминологияда тәртіп пен бірізділік жоқ екенін көреміз.
Әлеуметтік кодексті әзірлеушілерге арналған қорытынды мен ұсынымдар
Реттелетін қоғамдық қатынастардың біртектігі туралы талапты ескере отырып, Әлеуметтік кодексті реттеу мәні ретінде Халықты әлеуметтік қорғау саласындағы қоғамдық қатынастарды айқындау ұсынылады. Ол мынадай мәселелерді қамтиды:
1) әлеуметтік қамсыздандыру, оның ішінде зейнетақы төлеу, әлеуметтік көмек, әлеуметтік сақтандыру және әлеуметтік қолдау, яғни бұл жерде әлеуметтік қиындыққа тап келген азаматтарға қатысты;
2) ең төменгі әлеуметтік стандарттар – яғни, бұл әлеуметтік қиын жағдай болған, болмағанына қарамастан, әр азаматқа қатысты;
3) әлеуметтік пайдалы қызмет түрлерін (әлеуметтік кәсіпкерлік, волонтерлік, қайырымдылық) және әлеуметтік осал санаттарға жатпайтын азаматтарды (ауылдық жерлерде жұмыс істейтін сұранысқа ие мамандарға; еңбек күші қажетілігі аясында қоныс аударушыларға; педагогтер мен медицина қызметкерлеріне) әлеуметтік қолдау;
4) Әлеуметтік тәуекелдерді басқару жүйесі. Бұл – бүгінде шашыраңқы және толыққанды жұмыс істемейтін тетік. Бұл жүйеге Халықты әлеуметтік қорғау саласындағы мемлекеттік басқару мен мемлекеттік бақылау, «әлеуметтік цифрлық әмиян» және «отбасының цифрлық картасын» жүзеге асыру тетігі кіреді.
Мұнымен қатар, әлеуметтік кодекстің жобасын әзірлеу кезінде халықаралық әлеуметтік стандарттарға сүйеніп, ХЕҰ-ның тиісті конвенцияларын (№102, 121, 128, 130, 131, 168) ратификациялау бойынша шаралар қабылдау қажет. Бұл әлеуметтік стандарттар ғасырлар бойы дамыды және мемлекеттің азаматтарға жасайтын әлеуметтік міндеттемелерінің ең төменгі қажетті деңгейі.
