Что такое «невидимый государственный долг»?
В последнее время популярна риторика о том, что у Казахстана — огромный внешний долг и каждый казахстанец от момента рождения должен уже около 10 тысяч долларов. Правительство на это отвечает заявлениями о том, что внешний государственный долг является одним из самых низких в мире. Однако в официальных сводках не проходит долг государственных компаний. А между тем, эти займы квазигосударственный сектор брал под ответственность правительства, которое эти долги официально не признало.
В ситуации с внешним долгом, на самом деле, не все так плохо.
Общая сумма внешнего долга Казахстана составляет $165 млрд или 90% ВВП. Половина этого долга – это межфирменная задолженность казахстанских резидентов перед аффилированными нерезидентами. Другими словами, это накопленные прямые иностранные инвестиции без учета реинвестированной прибыли.
Межфирменная задолженность – это сугубо частные отношения внутри одной компании и государство не несет никакой ответственности за исполнение этих обязательств. Например, головная компания McDonald’s поставила оборудование своей казахстанской «дочке», а оплата за оборудование будет произведена через год – в течение года эта сумма будет указываться как «межфирменная задолженность». По таким примерам становится ясно, что паника: «Мы должны $165 млрд!» — является не совсем оправданной.
Тем не менее, не все так однозначно с внешним долгом как в том хочет убедить нас правительство. Долг государства сейчас составляет $14 млрд. и остается на довольно низком уровне — около 8% ВВП. Вместе с тем, с 2013 года он вырос более чем в два раза — за счет выпуска еврооблигаций и займов от международных финансовых организаций – Всемирного банка и других банков развития. Однако официальный внешний государственный долг — это только вершина айсберга. Более интересным представляется то, что я называю «невидимый государственный долг».
Это — займы государственных компаний, которые они получили из-за рубежа. На бумаге этот долг не учитывается в качестве долга правительства.
Но примеры, приведенные ниже, иллюстрируют то, как «невидимый госдолг» может стать важнейшим из факторов, влияющим на экономическое развитие в Казахстане.
Из общей суммы внешнего долга – $165 млрд. исключим межфирменную задолженность – ту часть внешнего долга, за которую государство точно не будет отвечать, и внешний долг государства, по которому государство обязано отвечать. То что осталось, можно условно назвать внешним долгом банков и корпоративного сектора. Он, на сегодняшний день, составляет $60 млрд. Именно в этой части внешнего долга роль государства является неоднозначной.
Внешний долг частных банков и компаний на данный момент составляет $37 млрд. и в последние несколько лет снижается. В то же время, долг квазигосударственного сектора, то есть всех государственных компаний составляет $23 млрд. и остается почти неизменным с 2013 года. Фактически доля квазигоссектора составляет 40% внешнего долга казахстанских банков и компаний.
Из общего внешнего долга квази-государственного сектора $6 млрд – это долг государственных банков – в основном Банка развития Казахстана. Оставшиеся $17 млрд – это в основном долг фонда Самрук-Казына.
Государственные компании получили возможность привлекать иностранные займы во многом благодаря высоким рейтингам от международных рейтинговых агентств. Последние назначали высокие рейтинги государственным компаниям, основываясь на одном важном условии – высокой вероятности того, что государство предоставит достаточную и своевременную помощь, если это понадобится. При этом, рейтинги без государственной поддержки обычно были ниже на 3-4 пункта.
Кроме того, наличие у Казахстана достаточных внебюджетных резервов, накопленных в Национальном фонде, выступает в качестве гарантии макроэкономической стабильности и залога для долга госкомпаний.
Проблема с «невидимым госдолгом» заключается в том, что официально правительство не признает своей ответственности за него.
Основным аргументом является то, что государственные компании являются самостоятельными хозяйствующими субъектами, и сами отвечают по своим обязательствам. Поэтому официальная экономическая политика и госпрограммы развития не включают риск невыплат по внешнему долгу госкомпаний. В результате правительство не готово к данной проблеме: не заложены средства в бюджете для ситуации невыплат и не разработан план действий для подобного сценария.
Поддержка от государства
В 2015-2016 годах было два случая, когда государство предоставило поддержку государственным компаниям.
Первый, когда в июле 2015 года Национальный банк был вынужден вмешаться и предоставить $4 млрд. для того, чтобы снизить уровень долга компании «Казмунайгаз». Национальный банк предоставил средства «Казмунайгаз» из Национального фонда и стал держателем 10% акций в нефтяной компании — что само по себе нонсенс, так как это не функция центрального банка. Более того Национальный банк по факту купил акции неэффективной государственной нефтяной компании с высоким уровнем долга в период низких цен на нефть — что является плохим инвестиционным вложением для средств Национального фонда.
Тут нелишним будет вспомнить, что Национальный фонд был создан в 2001 году с миссией снизить зависимость экономики Казахстана от нефти, и должен был служить «фондом будущих поколений». Агентство Fitch назвало эту операцию «ярким примером государственной поддержки».
Во второй раз в мае 2015 года была предоставлена помощь компании «Казакстан темір жолы» (КТЖ) для выплаты ее внешнего долга в размере $350 млн. Из этой суммы — 50 млрд тенге были предоставлены в виде займа из Единого национального пенсионного фонда (ЕНПФ) в местной валюте. То есть, в этот раз пенсионные накопления были использованы для помощи государственной компании в выплате ее валютного долга. При этом чистый убыток КТЖ в 2015 году составил 460 млрд. тенге.
До сих пор правительство официально не признало, что оно является конечным плательщиком по долгам государственных компаний. Так, в январе 2016 года премьер-министр в своем ответе на депутатский запрос заявил следующее: «Согласно пункту 1 статьи 3 Закона Республики Казахстан «Об акционерных обществах» общество (АО «Самрук-Казына») владеет обособленным имуществом от своих акционеров и каждый̆ сам отвечает по своим обязательствам».
С 2013 года Национальный банк Казахстана (НБК) ежеквартально публикует официальную статистику по внешнему долгу государственного сектора на основе методологии Международного Валютного Фонда (МВФ).
Но здесь есть проблема — Нацбанк не до конца следует методологии МВФ.
Согласно методике МВФ если государство имеет один из следующих рычагов влияния на деятельность частного предприятия или коммерческого банка, то его внешний долг должен учитываться как часть внешнего долга государственного сектора:
- большинство голосов при принятии решений;
- контроль над Советом директоров;
- контроль за назначением и увольнением главных кадров;
- контроль над ключевыми структурными подразделениями компании;
- золотую акцию – наличие решающего голоса даже при отсутствии большинства голосов;
- контроль с помощью регулирования;
- контроль в качестве крупнейшего покупателя;
- контроль за счет предоставленных займов от государства.
В Казахстане есть немало частных компаний и банков, которые соответствуют одному или нескольким из указанных пунктов. Таким образом, при полном соответствии методологии МВФ размер внешнего долга государственного сектора может быть больше, нежели сейчас указано официальной статистикой Национального банка.
Не исключено, что помимо долга квазигосударственного сектора ($23 млрд) часть внешнего долга частных банков и компаний ($37 млрд) также может быть отнесена к внешнему долгу государственного сектора. Например, к таким предприятиям, в соответствии с рекомендациями МВФ, можно отнести крупные банки, которые получают помощь в виде займов от государства, а также заемщиков, получивших значительные средства от Банка Развития Казахстана (БРК), фонда «Даму» или холдинга «КазАгро».
Резюмируя, можно отметить, что невидимый государственный долг все еще остается укрытым от внимания общественности и является значимым потенциальным риском для устойчивости экономики Казахстана. Правительство отказывается официально признавать его частью своих внешних обязательств и не учитывает данный риск при разработке своих экономических программ. При этом де-факто помощь государственным компаниям для выплаты их внешних долгов оказывается из средств внебюджетных фондов. Но правительство избегает брать на себя ответственность за сложившуюся ситуацию и не пытается предотвратить дальнейший рост долга государственных компаний. Если не предпринять срочных мер в ближайшее время, то есть риск, что нынешнее правительство оставит будущим поколениям не накопления, а долги.
Данная статья подготовлена на основе исследования, проведенного автором в 2017 году. Полный текст исследования на английском языке досутпен по ссылке.
