Коронакризис усложнил и без того непростую ситуацию на мировом рынке прямых иностранных инвестиций (ПИИ). Казахстан, чья экономика испытала значительный рост на фоне притока иностранных инвестиций в 2000-2010 годы, пытался повышать инвестиционную привлекательность особенно в несырьевом секторе, улучшая положение в международных рейтингах по уровню бизнес-климата и качеству институтов. Однако после кризиса 2015-2016 годов приток инвестиций в ненефтяные сектора сокращается. Пандемия коронавируса ухудшила перспективы мировой торговли и инвестиций. Чем отвечает казахстанское правительство?
Падали и будут падать
Обстановка с притоком прямых иностранных инвестиций в мире и до коронакризиса была напряженной. Ежегодные доклады Конференции ООН по торговле и развитию (UNCTAD) о мировых инвестициях (World Investment Report) свидетельствовали о сокращении объема ПИИ с 2015 года. Вполне прогнозируемо и дальнейшее ухудшение динамики движения мирового капитала.
С этим первым и главным эффектом коронакризиса и соглашаются авторы свежего доклада Всемирного банка (ВБ) о глобальной инвестиционной конкурентоспособности (Global Investment Competitiveness Report 2019-2020). Причина спада – высокая неопределенность в торговой политике ведущих стран мира, растущий протекционизм, снижающиеся ставки доходности ПИИ, а также меняющиеся форматы производства.
Пандемия COVID-19 стала новым и беспрецедентным риском для инвесторов. Пандемия и ответ правительств вызвали спад в подавляющем большинстве экономик мира, причем по многим показателям деловая активность находится на исторически минимальных уровнях. Прогноз по динамике мировых ПИИ – более чем 40-процентный спад по итогам 2020 года.
Транснациональные компании (ТНК), являющиеся активными игроками на этом рынке, фиксируют разрыв цепочек поставок, падение выручки и производства – из опрошенных ВБ ТНК 2/3 свидетельствуют об этом. И ситуация, по мнению представителей ТНК, будет лишь ухудшаться в ближайшие месяцы. Учитывая растущий вес ТНК в международных инвестициях – в последние 10 лет объем сделок по приобретению местных компаний с участием ТНК вырос вдвое – кризис будет значительным.
При этом понятно, что именно ПИИ – инструмент, который позволит сделать экономики более устойчивыми, обеспечить потребность (особенно развивающихся экономик) в деньгах, создать продуктивные рабочие места и повысить производительность труда. Впрочем, аналитики ВБ упоминают и другой сценарий, при котором приток ПИИ стимулирует неравенство: если получатели инвестиций ставят лишь на дешевизну труда и не заботятся об инвестициях в человеческий капитал.
В этих условиях позитивная роль государства, считают в ВБ, сводится к мерам по снижению риска инвесторов и повышении предсказуемости государственных политик и доверия к ним. Эту мысль эксперты ВБ вынесли в заглавие нынешнего отчета: “Восстановление доверия инвесторов в периоды неопределенности” (Rebuilding Investor Confidence in Times of Uncertainty).
Еще одна надежда, которую в ВБ связывают с госполитиками в сфере развития инвестиций – поощрение кооперации и отказ от протекционистских инструментов. Надежда весьма зыбкая, принимая во внимание новый виток противостояния Пекина и Вашингтона.
Хороший результат на плохом фоне
Часть отчета посвящена результатам отдельных стран, и Казахстану там уделено особое внимание. РК проходит как кейс с серьезными улучшениями среды по привлечению инвестиций.
На что в своих заключениях опираются эксперты ВБ?
Во-первых, это улучшение позиций в международных рейтингах, отражающих состояние бизнес-климата и регуляторной среды (Doing Business, OECD FDI Regulatory Restrictiveness Index). Например, в рейтинге легкости ведения бизнеса Doing Business за 10 лет Казахстан поднялся на 38 мест – с 63-го в 2010 году до 25-го в 2020. В РК практически нет ограничений по доле, которую может приобрести иностранный инвестор в местной компании. Не заметили эксперты ВБ и секторов-изъятий, запрещенных для входа иностранных инвесторов. Казахстанские власти публикуют проекты законов и готовы их обсуждать.
Однако тут же и начинаются вопросы: инвесторы считают, что процесс принятия законов, несмотря на публичное обсуждение проектов нормативно-правовых актов, непрозрачен. Власти проводят внезапные налоговые проверки и облагают компании штрафами ad hoc, а также вмешиваются в их деятельность.
Вызовом для нашей экономики с точки зрения опрошенных ВБ инвесторов являются проблемы в правоприменительной практике, и в этом проявляется слабость судебной системы. Пример, который приводится в отчете ВБ: эксперты фиксируют 19 споров инвесторов с правительством, в 5 из которых решение было принято в пользу инвесторов, в 5 – в пользу государства, а по остальным спорам разбирательство продолжается. “Во всех делах, решенных в пользу инвесторов, суды нашли нарушение принципа свободного и справедливого отношения (FET) и попытки экспроприации – и то, и другое относится к базовым правовым гарантиям инвесторам, которые обеспечивает казахстанское законодательство”, – отмечается в докладе.
Моноотраслевая страна
Задача улучшения инвестиционного климата в РК всегда плотно увязывалась с диверсификацией экономики. Вокруг этой цели строилась система коммуникаций с инвесторами (Совет иностранных инвесторов при президенте, а также Совет по улучшению инвестиционного климата при премьер-министре), создавались государственные структуры, сосредоточенные на поддержке инвестиций и несырьевого экспорта (KazakhInvest, KazakhExport).
Всемирный банк, следуя методологии британского экономиста Джона Даннинга, выделяет три группы инвестиций – движимые наличием ресурсов (resource-seeking), движимые стремлением освоить емкий внутренний рынок (market-seeking) и движимые низкой стоимостью факторов производства (efficiency-seeking).
Первую группу инвесторов Казахстан привлек, осваивая свои нефтяные месторождения и проекты в горно-металлургическом комплексе. Эту группу инвесторов в большей степени интересует экономика месторождений, рентабельность и стабильность контрактов, чем открытость границ, размер тарифов и преференций, макроэкономическая стабильность и легкость ведения бизнеса.
С привлечением инвесторов, ориентирующихся на большой внутренний рынок было связано стремление властей РК создать общий рынок с Россией. Качество работы институтов, конечно, важно и для них, но в меньшей степени, чем доступ на рынок и уровень преференций.
Третью группу инвесторов должны были привлечь относительно низкие заработные платы и квалифицированный персонал, но также важна и макроэкономическая стабильность. Дополнительные стимулы этим инвесторам должны сообщить такие институциональные меры, как минимальный пакет разрешительных документов при открытии, эффективная бюрократия, прозрачное и предсказуемое регулирование, справедливый суд и эффективная система исполнения его решений.
Несмотря на улучшение инвестиционного климата, наблюдающееся в РК по данным международных рейтингов в последние 10 лет, отраслевая динамика иностранных инвестиций все больше смещается в сторону нефтегазового комплекса, где с инвестициями все и так было неплохо.
В 2019 году валовый приток ПИИ в Казахстан составил 24 млрд долларов, что на 1% больше, чем в 2014 году. При этом объем ПИИ в сектор добычи нефти и газа вырос на 65%, его доля в структуре валового притока ПИИ увеличилась с 30,7 до 50,1%.
Показатели чистого притока ПИИ демонстрируют еще большие диспропорции: на фоне снижения показателя на 63% за пять лет (с 8,5 до 3,1 млрд долларов), инвестиции в добычу углеводородов показывают рост на 42%. Более того, этому сектору Казахстан обязан общим положительным показателем, поскольку прочие отрасли в последние два года демонстрируют чистый отток, который в 2019 году достиг 1,7 млрд долларов.
Говорить об успешной политике диверсификации экономики при таком тренде было бы большим преувеличением.
Правительство ищет что-то новое
Нынешний кризис заставил казахстанские власти если не пересмотреть, то несколько скорректировать политику привлечения инвестиций. В Комплексном плане восстановления экономического роста до конца 2020 года блок “Привлечение инвестиций» стоит первым в списке, в нем 12 мер. Вот они:
(1) Развитие механизмов синдицированного кредитования, в котором участвуют несколько банков второго уровня в качестве единого кредитора и несут совместную ответственность по кредитному риску заемщика;
(2) Внесение изменений в нормативные правовые акты о государственном имуществе в части повышения эффективности процесса приватизации;
(3) Выработка предложений по обеспечению стабильности инвестиционного законодательства для стратегических проектов;
(4) Формирование страновых инвестиционных программ;
(5) Формирование индивидуальных планов реализации для крупных инвестиционных проектов с разработкой точечных мер поддержки к каждому инвестору на основе приоритетности и потенциального эффекта на экономику в целом;
(6) Расширение перечня объектов государственной собственности и квазигосударственного сектора, подлежащих передаче в конкурентную среду;
(7) Активизация использования потенциала Международного финансового центра “Астана” (МФЦА) для привлечения прямых инвестиций и развития фондового рынка;
(8) Обеспечение доступа казахстанских предпринимателей к использованию английского права и арбитража МФЦА;
(9) Поэтапный перевод отдельных структур, принадлежащих национальным компаниям из иностранных юрисдикций в МФЦА;
(10) Усиление продвижения программы инвестиционного налогового резидентства МФЦА;
(11) Утверждение новой стратегии МФЦА до 2025 года;
(12) Рассмотрение возможности внедрения механизма возмещения затрат инвестора на подведение инженерной инфраструктуры для наиболее значимых проектов.
Частое упоминание МФЦА в списке мер не случайно. Именно этот центр, где действует английское право, суд и арбитраж, который де-юре стоит над казахстанскими судами, должен был предложить решение одной из основных проблем казахстанских институтов – со справедливым судом. Правда, только для резидентов МФЦА.
В правительстве РК понимают, что после кризиса 2015 года политика диверсификации терпит неудачи, и об этом сигнализирует один из ярких показателей – динамика ПИИ в ненефтяной сектор.
Реформы, ориентированные на улучшение позиций в международных рейтингах, дали свой эффект, однако мало изменили реальное положение дел в экономике. Так и не были решены старые проблемы – слабая судебная система, неконкурентность ряда отраслевых рынков, неформальные ограничения для входа («занятые» и поделенные между представителями элитных групп отрасли) и юридически действующие запреты для инвесторов (например, земельное законодательство).
Теперь Казахстану не благоприятствует еще и внешняя среда.
