Программа занятости и массового предпринимательства: провал или успешный успех?

Главный инструмент развития массового предпринимательства по программе «Еңбек» — доступное микрокредитование, ориентированное на начинающих предпринимателей и самозанятых.

Пока я еще не был знаком с самобытностью молодежной самозанятости в моногородах Казахстана, для меня самозанятые были большим облаком неопределенности, граничащим с авантюризмом. Официальная позиция по этому вопросу была озвучена экс-президентом Нурсултаном Назарбаевым в 2017 году следующим образом:

«… У нас 2,7 млн человек считаются самозанятыми. Я все время задаю всем министрам социальной защиты — где в мире есть такое слово „самозанятые“? Это самый прямой уход от налогов — вот что это такое „самозанятые“».

Конечно, такое мнение имеет право на существование. В конце концов, самозанятые — такие же граждане Казахстана и обязаны платить все соответствующие налоги. Но в таком случае возникает вопрос: для кого писалась программа «Дорожная карта занятости 2020», принятая в 2013 году, которая потом стала именоваться программой занятости и массового предпринимательства?
В тексте нынешней государственной программы занятости («Еңбек» фигурируют несколько целевых индикаторов эффективности программы. Среди прочих можно отметить следующие ключевые:

• Официальный уровень безработицы, не превышающий 4,8%;
• Доля непродуктивно занятых в составе самостоятельно занятого населения не более 10%;
• Прирост активно действующих субъектов МСБ в 10%.

Итак, в первую очередь, когда речь заходит о проблемах занятости, государство оперирует такими терминами, как «безработное население» и «непродуктивно самозанятые». С безработным населением все понятно: безработица в Казахстане официально не является проблемой и держится около уровня 5% с 2011 года, каким бы колебаниям не подвергалась экономика страны и как бы не изменялся обменный курс, что само по себе противоречит всем принципам экономической теории и является предметом отдельного исследования. 

С «непродуктивно самозанятыми» все не так просто. В методологических пояснениях органов статистики дается следующее определение: 

«В группу непродуктивно занятых включаются следующие категории самостоятельно занятых лиц: 

Занятые на индивидуальной основе (бездействующих из числа зарегистрированных и незарегистрированные), неоплачиваемые работники семейных предприятий (хозяйств) – независимо от уровня среднемесячных доходов; занятых на индивидуальной основе (зарегистрированных и действующих), члены производственного кооператива, занятые в личном подсобном хозяйстве производством продукции частично для потребления, обмена (продажи), занятые в личном подсобном хозяйстве производством продукции только для обмена (продажи) – с уровнем среднемесячных доходов ниже ВПМ.»

В тексте программы занятости непродуктивно самозанятых определяют как лиц, занятых на индивидуальной основе, чья деятельность никак не зарегистрирована, либо их доход находится ниже прожиточного минимума:

«при этом 360 тыс. самозанятых являются непродуктивно занятыми, то есть либо их деятельность никак не зарегистрирована, либо они имеют доходы ниже прожиточного минимума».

Таким образом, официально признается, что среди самозанятых есть не только безбилетники, но и социально уязвимые слои населения, имеющие низкий доход. И именно их — непродуктивно занятых и безработных — государство пытается продуктивно занять с помощью своей программы.
Теперь, когда мы имеем четкое представление о группе людей, для которой писалась программа занятости, давайте разберемся сколько их.

В программе приводятся данные за III квартал 2016 года, и как видно из цитаты, численность непродуктивно занятых составила 360 тыс. человек. Эти данные предоставляются органами статистики РК и получены путем проведения выборочного обследования населения. Ниже показана численность непродуктивных самозанятых в динамике в разрезе регионов.

Невооруженным глазом можно заметить, что произошло что-то экстраординарное в период с 2013 по 2015 год, когда численность непродуктивно самозанятых сократилась с 1 млн до 331 тыс. человек синхронно во всех регионах. В органах статистики это объясняют тем, что в 2015 году сменилась методика расчета непродуктивно, по новым стандартам 19 Международной конференции статистики труда (МКСТ). Примечательны следующие пункты:

1. В 19 резолюции МКСТ и в методологических приложениях к ним не фигурирует понятие «непродуктивно самозанятые», максимально близкое к этому понятие — «исключительно занятые непродуктивными видами деятельности». Согласно Международной организации труда (МОТ), непродуктивная деятельность — это деятельность, доход от которой не позволяет трудящемуся и его иждивенцам потреблять выше черты бедности.

С 1 апреля 2019 года черта бедности в Казахстане это доход ниже 70% от прожиточного минимума. Мы можем наблюдать, что между определением «непродуктивности» в Казахстане и в МОТ существуют различия. Так каким образом все-таки считают непродуктивную самозанятость по постановлению правительства от 2015 года или по рекомендациям 19 резолюции МКСТ? И почему не обращают внимание на наемных работников, занятых исключительно непродуктивным трудом, ведь таковые есть, и они также нуждаются в помощи.

2. Даже если не учитывать все эти подробности с методологией расчета, выходит, что старая программа ДКЗ 2020 была намного эффективнее нынешней программы. За первый год работы ДКЗ 2020, непродуктивно самозанятые сократились с 1 млн в 2013 году до 360 тыс. человек в 2016, тогда как в период с 2016 по 2018 год численность таковых сократилась с 360 тыс. человек до 200 тыс. Возникает вопрос: зачем было менять первую суперэффективную программу на менее эффективную?

3. Как было указано ранее в программе, к непродуктивно самозанятым относят лиц занятых на индивидуальной основе, никак не регистрирующих свою деятельность либо получающие доход ниже прожиточного минимума.

Согласно статистике из 2,1 млн самостоятельно занятых в Казахстане приблизительно 1,5 млн работает в качестве зарегистрированных ИП, таким образом только не зарегистрированных самозанятых получается 579 тыс. От этого числа следует отнять число помогающих неоплачиваемых работников и членов кооперативов — 14 тыс. и прибавить к этому числу неактивные ИП, получается, что непродуктивных самозанятых, без учета тех, кто получает доход ниже прожиточного минимума, уже около 800 тыс.

4. Мы видим, что государственные органы любят ссылаться на 19 резолюцию МКСТ. В этой резолюции есть интересный пункт: экономически неактивное население — это лица, в трудоспособном возрасте которые в период проведения обследования не являлись ни занятыми ни безработными… включая тех, кто по причинам долгосрочной безработицы отчаялся и перестал искать работу.

В методологических пояснениях к основным показателям рынка труда, определение экономически неактивной части населения почти такое же, за исключением пункта о тех, кто отчаялся. Важность этого пункта заключается в том, что эти отчаявшиеся найти работу — социально уязвимые или потенциально социально уязвимые люди. Учитывая, что за исполнение программы занятости в Казахстане ответственность несет министерство социального развития, становится непонятно, почему в тексте этой программы нет ни единого упоминания об этих социально уязвимых лицах.

Также необходимо обратить внимание на то, что треть самозанятых имеют ежемесячный доход ниже 60 тыс. тенге (примерно $181), что является низким доходом. Если допустить, что у каждого есть один иждивенец получается, что все они находятся примерно на уровне прожиточного минимума. В некоторых случаях это даже не бедность, а нищета.

Если вычесть из общего числа самозанятых количество людей с низким уровнем дохода, мы получим примерно 1,4 млн человек. Это люди, которые при прочих равных могут платить налоги. Учитывая, что 1,5 млн самозанятых, платят налоги в качестве ИП, получается, что больше 100 тыс. самозанятых с низким доходом все-таки оплачивает налоги.

Всего 8% всех самозанятых (168 тыс. человек) получают доход выше 100 тыс. тенге. Даже если допустить, что все 8% самозанятых с доходами выше 100 тыс. тенге уклоняются от налогов, что вряд ли является правдой, мы получаем более 500 тыс. самозанятых в «тени», чьи доходы не позволяют платить налоги. Стоит ли их обвинять в уклонении от налогов?

Последний показатель госпрограммы — «Прирост МСБ» — также вызывает вопросы. Органы статистики определяют размер предприятия по численности, работающих в этом предприятии, людей в среднем за год. МСБ — это предприятие, в котором работает от 1 до 250 человек — малое предприятие — это предприятие, в котором занято до 100 человек, среднее — от 101 до 250 человек.

Учитывая то, что главный инструмент развития массового предпринимательства по программе «Еңбек» — доступное микрокредитование, ориентированное на начинающих предпринимателей, то гораздо логичнее было бы рассматривать не прирост активно действующих субъектов МСБ, а быть более точным и рассматривать прирост активно действующих индивидуальных предпринимателей ИП. Если ознакомиться с процедурой получения льготных кредитов, помимо прочего, она требует регистрации физического лица как ИП, ФХ (фермерское хозяйство), КХ (Крестьянское хозяйство) или СП (совместное предпринимательство).

В законе о частном предпринимательства все вышеперечисленные формы ведения предпринимательства считаются субъектами индивидуального предпринимательства. В органах статистики в состав МСБ входят юридические лица и ИП. В этой связи непонятно, почему в индикаторах результативности программы указывается прирост МСБ, когда подавляющее большинство кредитов распределяются среди субъектов ИП.

Справедливости ради, стоит взглянуть на динамику прироста МСБ. Ведь можно привести в качестве аргумента тот факт, что кредиты все-таки распределяются через кредитные товарищества, микрофинансовые организации и банки второго уровня. А они как раз являются юридическими лицами. Если держать ориентир на МСБ, то программу можно считать успешной.

Однако, если смотреть на прирост конечных потребителей микрокредитов (преимущественно ИП), можно заметить, что с 2016 по 2018 год, эффективность программы близка к нулю. Необходимо определиться, для кого же написана эта программа? Для банков, кредитных товариществ и микрофинансовых организаций или для социально уязвимых слоев населения.

Справедливо ли утверждать, что сам прирост субъектов МСБ является достоверным индикатором развития предпринимательства? На первый взгляд — можно, ведь бизнес перестанет работать, если предприятие убыточное, а если количество субъектов МСБ увеличивается, значит, развитие происходит. На сайте операторов меры кредитования можно найти список КТ, которые на данный момент сотрудничают с операторами программы и распределяют кредиты населению по программе занятости.

Из годовых финансовых отчетов «КазАгро» выясняется, что около 60% средств на микрокредитование по программе было освоено кредитными товариществами.

Внимание вызывает кредитный рейтинг КТ. Если брать средний рейтинг привлеченных по программе занятости КТ по республике, выясняется, что при 9-ти бальной шкале рейтинга (9 — самый надежный, 1 — состояние банкротства), показатель равняется 4. Из 192 существующих КТ 35,5% находятся в предбанкротном состоянии, 43,2% имеют рейтинг ниже удовлетворительного и только 21% имеют надежные показатели. Учитывая то, что КТ — последнее звено перераспределения государственных денег (они кредитуют аграриев), такой низкий средний показатель кредитного рейтинга наводит на мысль о низкой эффективности работы таких товариществ. В результате в экономике наблюдается прирост неэффективных токсичных субъектов МСБ и предпринимательства.

Напомним, целью программы «Еңбек» является в первую очередь адресная помощь социально уязвимым слоям населения — непродуктивным и безработным. Значит, и индикаторы программы должны максимально отображать изменение социального статуса уязвимых слоев населения. Развитием финансовых институтов должно заниматься Министерство национальной экономики.

Все вышеперечисленное дает разумное основание для сомнений, как в отношении индикатора результативности программы в лице «непродуктивных самозанятых», так и в отношении цифр, отражающих количество таковых. В этой связи ни уровень безработицы, ни доля непродуктивно самозанятых от общего числа самозанятых (которая в 2018 году сложилась на уровне 10%, так как и было установлено в индикаторах результативности программы) не может считаться объективным индикатором реальной эффективности программы.

Рост МСБ также некорректно использовать в качестве индикатора результативности программы, так как сам по себе рост субъектов предпринимательства не является достоверным показателем развития бизнеса. Помимо прочего, есть и другие программы поддержки малого и среднего бизнеса, за которые отвечает Министерство экономики. Благодаря какой из них и на сколько выросло количество субъектов МСБ, пожалуй, уверенно не скажет никто в правительстве.

Что нужно делать?

1. Органам статистики необходимо представить в публичном доступе сырые необработанные обезличенные данные по результатам обследования домохозяйств с момента проведения таких опросов, с детальным описанием методологии формирования каждого индикатора.

Это даст возможность экспертам проводить исследования, которые помогут в формировании индикаторов и в целом увеличат прозрачность. На данный момент такие данные могут получить только институты, которые имеют лицензию на ведение научной деятельности. Частные лица и эксперты, не аффилированные с такими институтами доступа к таким данным, не имеют. Экспертное сообщество должно иметь доступ к такому виду данных, ради эффективного сотрудничества между гражданским обществом и государством.

2. Необходимо определить количество отчаявшиеся найти работу людей среди экономически неактивного населения, и включить их в целевую аудиторию программы, так как они потенциально или уже социально уязвимы. Соответственно, необходимо включить их в индикаторы результативности программы.

3. Заменить показатель «непродуктивно самозанятые» на показатель «занятые исключительно непродуктивным трудом». Это позволит включить наемных работников, чей заработок ниже прожиточного минимума.

4. Необходимо исключить из программы «Еңбек» индикатор прироста МСБ. Вместо этого предлагается отдельно рассматривать прирост активно действующих субъектов ИП, малых и средних активно действующих юридических лиц. Помимо прироста численности субъектов ИП и малых-средних предприятий, предлагается внести индикаторы эффективности субъектов предпринимательства. Таким индикатором может выступать прирост доли ИП и доли юридических лиц в ВВП/ВРП за вычетом государственного и квазигосударственного сектора.