Не так давно депутаты парламента РК подняли вопрос о необходимости пересмотра государственной программы продуктивной занятости и массового предпринимательства «Еңбек», принятой в 2017 году. Основным поводом для критики стало увеличение расходов на меры занятости без видимых положительных изменений на внутреннем рынка труда.
Однако очередной пересмотр программы вряд ли поможет решить проблемы занятости, если не будет критической переоценки самого подхода к разработке и оценке программных мер.
Больше, да лучше?
В сегодняшнем виде «Еңбек» — это мегапрограмма, включающая в себя несколько направлений. Основное предназначение программы, как следует из ее названия – это повышение продуктивной занятости и обучение массовому предпринимательству. Однако, если рассмотреть все компоненты можно обнаружить, что она еще предлагает получить казахстанцам техническое и среднее специальное образования (проект «Серпін»), повысить квалификацию на краткосрочных курсах, трудоустроиться на общественную работу, а также переселиться из южных регионов в северные.
Столь масштабный охват задач – это результат многократных корректировок и дополнений, которые вносились в политику занятости, начиная с 2011 года. Тогда была принята первая программа, называвшаяся «Программа занятости – 2020». Уже через два года правительство принимает новую госпрограмму на 2013-2016 года. Всего по итогам двух госпрограмм было потрачено около 450 млрд тенге, а их участниками стали около 680 тыс. человек.
Принятая в 2017 году новая программа занятости выросла в масштабах и усложнилась в плане координации. За реализацию госпрограммы отвечает Министерство труда и социальной защиты (МТСЗ), но отдельные ее направления курируются Министерством образования и науки, Министерством сельского хозяйства и НПП «Атамекен». За достижение плановых показателей ответственны местные органы власти. Кроме того, финансирование программы происходит из разных источников – деньги поступают из республиканского и местного бюджета; конечным источником является Национальный фонд РК.
Такая сложная схема имела бы смысл, если речь шла о целостном программном документ, когда один компонент дополняет другой и требуются согласованные действия между различными ведомствами. На деле речь идет о самостоятельных направлениях, которые решают отдельные задачи (некоторые из которых лишь условно можно отнести к сфере занятости). Причем, учитывая масштабы работы по каждому из направлений, а также объемы финансирования, каждое из этих направлений тянет на отдельную госпрограмму.
В результате не совсем ясно, какова главная цель госпрограммы «Еңбек». Если это снижение уровня безработицы, то есть большие сомнения по поводу связанности между собой показателей официальной безработицы и госпрограммы. Согласно данным Министерства труда и социальной защиты в 2017 году в программе занятости участвовали 573 тыс.человек, более 494 тыс. из них являются безработными. Учитывая, что число безработных по официальным данным составляет 440 тыс. человек, возникает вопрос: как за один год мерами занятости удается охватить больше безработных, чем они есть в официальной статистике, и почему на следующий год их число остается практически без изменений?
Магия чисел
Кроме уровня безработицы указаны еще несколько основных индикаторов, по которым происходит оценка результатов программы. Это доля трудовых ресурсов с основным, средним, общим и начальным образованием в составе рабочей силы, доля непродуктивно занятых в составе самостоятельно занятого населения и прирост активно действующих субъектов МСБ.
Однако в официальных отчетах Министерства труда и социальной защиты в качестве результатов программы указываются абсолютные численные показатели. Говорится, что только в 2019 году около 500 тыс. казахстанцев стали ее участниками, из которых 366 тыс.трудоустроились.
При этом, если посчитать количество участников по различным направлениям, то получится, что больше всего человек были задействованы в общественных работах и на краткосрочных курсах профобучения (51% участников за три года).
Абсолютные числа удобны: ими легко впечатлить вышестоящее руководство и отчитаться о выделенных средствах. Однако, чтобы обеспечить положительную динамику чиновники вынуждены ставить себе новую планку, ради достижения которой они готовы жертвовать качеством работы, подгонять статистику и применять другие бюрократические приемы, которые хорошо известны из советского прошлого.
Тревожная статистика – за последние несколько лет расходы страны на программы занятости выросли в разы. Если в 2011-2012 годах было потрачено 95 млрд тенге, то в 2013-2016 годах уже 360 млрд тенге. На госпрограмму «Еңбек» в бюджете было заложено около 300 млрд тенге. Но в 2019 году дополнительно было выделено 52 млрд тенге.
Если сравнить расходы Казахстана и России, то мы в 2019 году планируем потратить в 5 раз больше, чем РФ потратила в 2018 году на аналогичную программу.
Ловушка показателей
Понятно, что госпрограмма «Еңбек» – это производная сложившейся экономической и управленческой модели в стране. Вопросы неэффективного планирования, раздувание бюджета и слабой отчетности характерны не только для этой, но и других реализуемых госпрограмм. Поэтому, повышение эффективности программы «Еңбек» в большей степени зависит от решения системных проблем и перехода к новой модели экономического развития.
«Еңбек» хорошо иллюстрирует ситуацию, когда госпрограмма становится заложником собственных показателей. При нынешних подходах стимулами к совершенствованию программы являются не реальная оценка эффективности отдельных мер занятости, а заложенные плановые индикаторы, которые в наших условиях могут расти только в одну сторону – повышения. Тем самым, складывается ситуация, когда экстенсивный рост не обеспечивается структурным развитием, а количественные индикаторы заменяют собой качественные.
Как выйти из этого замкнутого круга, пока неизвестно. Но для начала не помешало бы провести независимый мониторинг и оценку результатов программы «Еңбек». От результатов этих исследований можно было отталкиваться при обсуждении дизайна следующей программы занятости.
